本期推送江苏省教育厅原厅长沈健的发言全文
义务教育是国民教育的基础阶段。推进义务教育优质均衡发展是社会主义制度的本质要求，是政府的法定责任。作为教育综合改革先行省份，江苏近年来坚持以教育现代化为统领，以提高质量和促进公平为重点，不断深化义务教育体制机制改革，大力推进义务教育优质均衡发展，努力办好人民满意的义务教育，取得一定成绩。义务教育发展规模、整体水平和综合实力位居全国前列，主要指标超过世界中等收入国家水平。100个县（市、区）全部通过国家义务教育发展基本均衡督导认定，江苏成为全国首个实现县域义务教育基本均衡全覆盖省份。
一、江苏深化义务教育优质均衡发展体制机制改革的做法与经验
近年来特别是党的十八大以来，江苏认真贯彻《义务教育法》和《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，深入实施教育规划纲要，大力推进义务教育优质均衡发展，努力探索具有区域特色的体制机制改革路径，积极构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的义务教育体制机制。
（一）加强顶层制度设计，探索建立系统灵活的资源配置机制。一是建立工作协调推进机制。省政府与教育部签署义务教育优质均衡发展备忘录，强化省级统筹，确立义务教育优质均衡发展的路线图、时间表、任务书，力求义务教育优质均衡发展，推进工作更富整体性、协调性、系统性。明确省、市、县各级政府推进义务教育优质均衡发展的责任，与各市签订责任书，统一目标任务，统一标准要求，统筹经费保障，统筹实施步骤。各市、县（市、区）政府制定了具体行动计划，项项落细，层层落实，促进形成了党委领导、政府推进、人大政协监督、部门协同、社会助力的工作机制。二是建立规划布局配置机制。把“促进义务教育均衡发展”写入《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，确立了“办好每一所学校，教好每一个学生”优质均衡发展目标和具体任务，全面设计了城乡一体化的义务教育发展机制与行动路径。出台《江苏省推进县域义务教育优质均衡发展规划》，明确到2018年全省所有县（市、区）实现义务教育优质均衡发展。贯彻《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》和《教育部办公厅关于做好农村义务教育学校布局专项规划制定工作的通知》，指导、督促各地制定和实施专项规划，合理调整中小学布局。三是建立政策支持保障机制。出台《关于深入推进义务教育优质均衡发展的意见》、《关于深化教育领域综合改革的实施意见》等一系列政策文件，明确推进义务教育改革发展的政策举措，为破解体制机制障碍、实现义务教育优质均衡发展奠定了坚实基础。“十二五”以来，江苏通过优化资源配置，提高了办学效益，新增幼儿园2923所，减少小学462所，初中2所。
（二）加强法制体系建设，健全夯实全面统一的法律保障机制。加强教育法治建设，确保义务教育优质均衡发展于法有据、依法推进。一是推动教育立法。颁布实施《江苏省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》《江苏省学前教育条例》《江苏省学生体质健康促进条例》等地方教育法规，明确规定“合理配置教育资源，缩小城乡之间、区域之间、学校之间办学条件和办学水平的差距，促进义务教育均衡发展”。健全与法律法规相配套的政策措施，不断完善地方教育法规制度体系。二是推进依法行政。围绕推进教育治理体系和治理能力现代化，取消、下放行政审批事项15项和创建达标项目34项，授权各地依照省定标准自主开展省优质园、义务教育现代化学校等评审认定。完善民主科学决策机制，出台《江苏省教育系统重大行政决策程序规定（试行）》，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。三是推进依法治校。加强现代学校制度建设，完善校长负责制，健全教职工代表大会制度，建立中小学家长委员会和校务委员会，形成依法治校、民主管理、社会参与自主发展的良性机制。深入开展“依法治校示范校”创建活动，不断提升依法治校水平。四是强化执法监督。完善行政执法程序，依法维护受教育者、教师、校长和举办者的合法权益。建立健全监督网络，构建多元化、立体式的依法行政监督机制。加大执法与检查力度，严肃查处教育违规收费、违规办学等行为，切实减轻中小学生过重课业负担。
（三）深化教育综合改革，建立健全富有效率的管理和办学体制。一是深化教育管理体制改革。健全教育分级管理体制，加强省级统筹，明确各级政府的管理责任，不断健全以县为主的义务教育管理体制，注重发挥乡镇在参与支持义务教育中的作用。二是深化办学体制改革。坚持教育公益性原则，大力支持民办教育，推进公办学校多形式办学。通过组建教育共同体等方式进行结对帮扶，推动“优质学校”和“薄弱学校”合作共建，不断缩小校际差距。三是完善招生入学制度。坚持义务教育免试就近入学，公办学校有空余学额时，采取公开报名和摇号的方式确定，试行学区制和九年一贯对口招生，着力破解择校难题。全面推行四星级普通高中70%以上招生指标均衡分配到区域内所有初中的政策。
（四）加强标准体系建设，着力构建科学合理的标准引领机制。立足实际，着眼全局，根据不同阶段发展目标和不同区域发展现状，科学制定标准，有效引领全省义务教育优质均衡发展。一方面，出台《江苏省义务教育学校现代化办学标准》《江苏省义务教育学校办学标准》《江苏省县（市、区）义务教育优质均衡发展主要指标》等一系列标准，并将义务教育优质均衡纳入《江苏教育现代化指标体系》监测要点，明确了义务教育学校设置、校园建设、经费保障、教师队伍、技术装备、教学质量、学校管理等各方面要求，促使区域义务教育由“有学上”的基本均衡迈向“上好学”的优质均衡。另一方面，依据标准，推动实施重大工程，不断提高学校建设条件和办学水平。实施中小学校舍安全工程、农村中小学运动场地塑胶化建设工程和薄弱初中质量提升工程，全面推进“改薄”工作，完成了6000多万平方米的校舍安全改造，立项建设665片农村中小学塑胶跑道。深入推进“三通两平台建设”，义务教育学校全面实现宽带网络“校校通”，基本实现“班班通”，中小学生机比达到6:1，多媒体教室建成率达75%左右，96.9%的初中、90.5%的小学建成校园网。
（五）突出试点示范，探索创新先行先试的工作推进机制。聚焦义务教育改革发展的重要领域和关键环节，坚持改革创新，推进试点先行，不断将义务教育优质均衡发展引向深入。一方面推进义务教育优质均衡改革发展示范区建设，出台《关于江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区建设的意见》，着眼于完善终身教育体系，在各学段率先启动义务教育优质均衡改革发展示范区建设，推动示范区围绕改造薄弱学校、完善招生政策、促进教师交流、提高教育质量等关键环节，先行先试，探索路子，提供经验。另一方面开展国家教育体制改革项目试点，作为国家教育体制改革试点项目，苏锡常区域整体联动推进义务教育优质均衡发展，大力实施城乡一体先行区、优质资源富集区、素质教育样板区、改革创新先导区建设计划。
（六）加大投入力度，努力打造覆盖全面的投入保障机制。把义务教育作为财政支出的重点领域予以优先保障，不断加大教育投入。一是建立机制。坚持教育优先发展，建立健全政府投入为主的义务教育投入保障机制。完善农村义务教育经费管理体制，将农村义务教育经费全额纳入县级财政预算并予以保障。继2010年全面免收农村义务教育公办学校寄宿生住宿费后，2011年开始全面免收义务教育阶段学生作业本费，全省城乡实现了真正意义上的免费义务教育。完善家庭经济困难学生资助体系，确保不让一个学生因贫失学辍学。坚持“两为主”政策，妥善解决随迁子女接受义务教育问题。二是提高标准。根据财力状况、办学需求和物价水平，逐步提高农村义务教育阶段学校年生均公用经费财政拨款基准定额，2015年小学提高至700元，初中提高至1000元。要求各地按照普通中小学生均公用经费8倍的标准安排特殊教育学校生均公用经费。三是加强考核。出台《江苏省市县落实教育经费保障主体责任综合奖补办法》，将各地各类教育生均公用经费或生均拨款标准的建立与落实情况列为重点考核指标，同时要求各地在测算安排分校公用经费时，向就餐人数多、寄宿生多、办学条件薄弱和规模较小学校倾斜。
（七）加强师资队伍建设，着力构建充满活力的教师管理激励机制。抓住师资队伍建设这一关键环节，大力实施“人才强教”战略，着力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的义务教育教师队伍。一是加强培养培训。优化教师教育布局结构，构建以师范院校为主体、综合性大学参与、职前职后教育贯通、学历非学历教育并举的现代教师教育体系。实施“卓越教师培养计划”，建立高校与地方政府、中小学联合培养教师的新机制。加强教师培训，全面实行每五年一周期的中小学教师和校长全员培训制度，建设县级教师发展中心，健全省、市、县、校四级教师培训体系。二是建立交流机制。出台《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动工作的意见》，规定在同一学校任教满6年、离法定退休年龄在5年以上的教师，在同一所学校任职满两届的校长，须在县域内的义务教育学校间进行交流。各县（市、区）每年教师交流比例不低于符合交流条件教师总数的15%，城镇学校骨干教师交流比例不低于符合交流条件骨干教师总数的15%。三是完善管理制度。强化师德建设，把师德表现作为教师考核、聘任和评价的首要内容。严格中小学教师准入和新任教师公开招聘制度，推行中小学教师资格定期注册制度。加强岗位设置管理，全面实行教职工岗位聘任制。统一县镇、农村中小学教职工编制标准。建立农村教师补充新机制，实施“万名大学毕业生支援农村教育工程”。全面实施教师绩效工资制度，不断提高教师待遇和地位。
二、推进义务教育优质均衡发展面临的形势
当前和今后一个时期，义务教育改革发展面临新的形势和任务。党的十九大报告提出，“随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了变化，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”反映到义务教育领域，就是人民群众日益增长的高质量多样化教育需求与发展不平衡不充分之间的矛盾。近年来，国家层面对义务教育改革发展作出了一系列部署。《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出，“促进义务教育优质均衡发展”。2016年国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，针对当前义务教育改革发展中存在的问题，就如何采取有效举措，打破体制机制障碍、打破城乡二元结构壁垒，彻底解决缩小校际差距、城乡差距，以乡村教育为重点全面提高教育质量，提出了目标任务和明确要求。2017年教育部印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，启动县域义务教育优质均衡发展督导评估。这些都要求我们认真研判分析，找准当前教育领域特别是义务教育阶段发展不平衡不充分的主要问题，抓住重点领域和关键环节，主动回应人民群众对教育的新期待，努力办好人民满意的教育。
（一）人口流动与生育政策调整对义务教育资源供给带来了新的挑战。随着“全面二孩”政策实施和随迁子女不断增多，义务教育学龄人口规模快速增长，教育资源供给面临巨大压力。从总体上看，义务教育资源呈现不足，据测算，“十三五”期间，江苏义务教育阶段学龄人口将新增126万，大约需要新增小学、初中学校800所。从区域分布看，一方面，大量人口向城市、县镇聚集，城市、县镇的义务教育资源的供给压力更加严峻。据统计，目前，我省义务教育学生城镇化率达到了89.3%，而人口城镇化率仅为66.3%。另一方面，苏南等经济发达地区外来人口增长迅猛，虽努力增加资源也难以完全吸纳外来人员随迁子女，矛盾比较突出。以苏州为例，十年间义务教育阶段外来务工人员随迁子女数量增长了4倍，外来务工人员子女占苏州全市义务教育阶段在校生数比例接近50%。截至2016年底，苏州所辖昆山市户籍人口82.4万，外来务工人员170多万，在义务教育学校就读生源总数超过10万人，占义务教育学校生源总数的63.01%，学校、教师、教室等缺口比较大。从表现形式看，大校额、大班额问题十分突出，影响义务教育阶段教育教学质量，也存在较大的安全隐患。义务教育学校标准化建设监测结果显示，大规模大班额办学情况较为突出，主城区和镇中心学校超标比较严重，全省超轨制的大规模学校小学981所、初中281所，最大规模小学在校生达10763人、初中达6147人；超班额学校达1481所，其中最大班额小学平均高达79人、初中达75人。
（二）人民群众对更高质量的教育需求给义务教育改革发展提出了新的命题。随着经济社会发展，人民群众对义务教育的期盼已经从“有学上”变成了“上好学”。但义务教育资源总体上发展还不平衡不充分，还不能很好地满足人民群众更多“上好学”的意愿。一方面，优质教育资源相对不足。江苏的义务教育普及程度、巩固率都很高，“有学上”的问题已经较好地解决，但与人民群众的期盼相比，优质资源相对不足。义务教育学校标准化建设监测结果显示，全省有3901所、占比55.93%的义务教育学校基本达标，其中小学有2201所，占比47.01%；初中有1700所，占比74.14%。城乡义务教育学校建设不平衡现象较为明显，一些地区群众择校愿望强烈，反映了优质教育资源不足的问题。另一方面，中小学生课外负担过重。由于升学竞争压力加大，家长对子女升学的期望值不断攀升，城镇学生校外补习情况普遍，“学校减负、家长增负、课内松绑、课外加压”现象愈演愈烈。同时，多头审批导致校外培训机构泛滥、良莠不齐，难以实施有效监管，增加了学生的课外负担和家长的经济负担。这些问题的存在，需要我们认真研究，多措并举，推动义务教育向优质化方向发展，不断扩大优质教育资源的覆盖面。
（三）义务教育教师供给和配套机制面临前所未有的压力和挑战。一是教师队伍总量不足。据测算，“十三五”期间，江苏义务教育学校需要增加教师8.5万人左右才能满足教学需要。但目前中小学依然沿用的2003年的“小学1:19，初中1:13.5”编制标准，总体偏低、不能适应发展需要。因编制控制，导致许多地方和学校无法进到有编有岗的优秀教师。二是教师配置不平衡。从城乡分布看，城镇学校生多师少，农村学校被动“小班化”。从区域分布看，由于大量外来务工人员随迁子女从外省及苏北、苏中地区流入苏南，加剧了苏南地区区域性编制短缺矛盾，苏北部分县区编制尚有富余，但苏南地区编制缺口很大。从学科分布看，音体美、信息技术等教师补充严重不足，农村学校缺口更大。据测算，目前，全省小学音体美教师缺1.7万名。大批青年教师调至城镇学校任教，农村学校教师老龄化严重。三是代课教师数量增加。目前，全省教师由结构性缺员发展为整体性数量不足，不少地区代课教师现象重新出现，一些县（市、区）代课教师数量达到千余人。
（四）义务教育经费保障机制有待进一步完善。一是“以县为主”的义务教育经费投入体制制约了优质均衡水平提升。从近两年江苏全省情况看，由于地区间的经济差异，导致区域间义务教育经费保障能力差距在进一步扩大，义务教育生均公共财政预算教育事业费苏北地区明显低于苏中和苏南地区，小学生均公共财政预算教育事业费最高的县是最低县的4倍左右，初中最高的县是最低县的3倍左右。二是外来务工人员随迁子女经费保障机制有待健全。2015年11月国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出，要“实现‘两免一补’资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带”。但生均公用经费占生均成本的比例不超过10%。随迁子女较多的流入地政府承担成本和负担增大，财政压力显著加大。三是教育经费的增长势头逐步放缓。受经济下行压力加大等因素影响，目前，各地地方教育经费总收入的增幅较“十一五”“十二五”初期有所放缓。
三、进一步提升区域教育现代化水平的对策建议
（一）健全义务教育城乡一体化发展机制。贯彻落实《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》精神，着力解决义务教育城乡发展不协调问题。一是合理布局义务教育学校，守住“有学上”的公平底线。按照新型城镇化发展和常住人口规模、学龄人口变化趋势以及省定办学标准，及时修订编制义务教育学校布局规划，并纳入城镇规划严格实施。依法落实城镇新建居住区配套规划学校要求。老城区现有学校通过规划优化、新建、改扩建等措施拓展办学空间，提供更多的学位供给。同时，采取盘活存量、用好增量等方式，预留足够的义务教育用地。科学规范并办好必要的村小和教学点，保障每一个适龄少年儿童都有学上。二是改善办学条件，满足更多人“上好学”的美好愿望。硬件上，推行标准化办学，对照江苏义务教育学校的办学标准，逐县（市、区）逐校建立台账，全面摸清情况，坚持一校一策，查漏补缺，办好每一所义务教育学校。软件上，进一步加大教师、校长交流轮岗力度，健全城乡学校结对、苏南苏北学校结对机制，继续实施千校万师支持农村学校建设工程，加大对农村学校和村小的指导扶持力度，扩大优质教育资源总量。三是加大支持力度，守好随迁子女入学就读的“两为主”政策线。加大政策和资金倾斜力度，切实为外来务工人员子女就读当地学校较多的流入地政府“减负”，坚持以公办学校为主安排随迁子女就学，对公办学校学位不足的可通过政府购买服务方式安排在普惠性民办学校就读，对其他民办学校政府可以参照生均公用经费标准（幼儿园200，小学700，初中1000，高中800-1000）予以补贴，并可根据供需情况确定收费标准，供家长选择。
（二）健全落实立德树人根本任务长效机制。一方面，改进中小学德育工作。针对不同年龄段学生，科学设定德育目标，丰富德育内容，创新德育形式，健全全员育人、全过程育人、全方位育人的体制机制，充分发挥品德课主渠道作用，充分发掘各门课程中的德育内涵。建立促进学生身心健康、全面发展的长效机制，推动德育、智育、体育、美育、劳动教育相互渗透、有机融合。另一方面，切实减轻学生过重课业负担。督促学校严格执行国家和省规范义务教育学校办学行为的规定要求，落实国家课程标准，不拔高教学要求，不加快教学进度，考试内容不超过课程标准。加强家庭教育指导服务，重视家庭教育，办好家长学校，引导家长用正确的思想、方法、行动教育培养孩子，尊重学校教育安排。规范校外教育培训机构，营造健康的教育生态，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，加强对教育培训机构的监督管理，使以在校学生为主要对象的教育培训机构成为教育的有益补充。
（三）健全义务教育师资队伍建设机制。一是创新义务教育学校教师编制管理。在现行编制政策框架下，积极探索创新编制核定管理办法，采取多种方式满足中小学教师编制需求，可学习借鉴部分省市做法，采用核增机动编制，利用精简压缩和事业单位改革等方式回收的编制，建立中小学教师临时周转编制专户等多种途径解决教师编制紧缺的问题。二是深化“县管校聘”管理体制改革。县级教育行政部门在核定的编制总额内，统筹分配各校教职工编制，并报有关部门备案。编制调配向小规模、寄宿制等学校倾斜，对村小、教学点按照生师比和班师比相结合的方式调配编制。县级教育行政部门在核定的岗位设置总量内，根据学校教师人员结构、教育教学改革需要等情况，编制各学校岗位设置方案，报人力资源社会保障部门备案。各地教师自然减员指标确保用于新增教师，严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”、长期聘用临时代课人员。对学科结构性缺员或教师因重病、生育、脱产培训等短期缺员严重，随迁子女激增造成编制紧缺等问题，建议主要通过设区市内统筹调剂教职工编制、清理回收编制优化保障义务教育、安排经费按岗位购买服务等方式予以解决。三是完善城乡义务教育学校教师均衡配置机制。全面推进教师交流轮岗常态化、制度化、公开化，完善骨干教师定期到农村学校、薄弱学校任教和公示制度。省级层面根据交流轮岗规模和成效给予奖补。县域内同学段学校岗位结构应大体相当并逐步向农村适当倾斜，实现职称评审与岗位聘用制度的有效衔接。城区教师评聘高级职务（职称）时，须有在农村学校或薄弱学校任教两年以上的经历。优先统筹配置乡村教师，持续推进乡村教师定向培养，每年培养2000名左右乡村教师。探索培养小学全科乡村教师。四是进一步完善绩效工资制度。健全长效联动机制，核定义务教育学校绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平。此外，出台相关政策文件，适当提高村小、教学点教师补贴发放标准，同时，教师的班主任津贴、特级教师津贴、延时放学津贴等津补贴项目不再纳入绩效工资总量。不断提高义务教育学校教师的实际收入水平。
（四）健全义务教育经费投入保障机制。一是健全“城乡统一、重在农村、以县为主”的义务教育经费保障机制。县级人民政府要切实履行主体责任。加大对义务教育的投入，完善城乡一体化的义务教育发展机制。经费投入重点向农村义务教育倾斜，使乡镇学校经费投入增幅总体高于城区学校经费投入增幅。二是加大市县教育经费保障机制综合奖补力度。省级层面加强指导协调，发挥好省级统筹作用。突出精准扶贫，完善市县转移支付制度，强化对经济薄弱地区的支持。适当提高小规模学校、寄宿制学校、集中连片等地区学校的公用经费补助水平。对义务教育经费得不到有效保证的县（市、区），省人民政府开展教育督导。三是建立对随迁子女较多的流入地政府的补偿机制。国家层面统筹对外来务工人员较多的地区，建立义务教育经费补偿机制，并可根据随迁子女流入比例，设定补助标准，进一步推动当地政府加大投入，扩充义务教育资源、改善办学条件。四是建立教育投入定期督查机制。切实加大督促检查力度，保证将中央深改组通过的《关于深化教育体制机制改革的意见》中明确的“国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”的目标得以实现。