李廷洲 金晨 金志峰：中小学教师职称改革成效如何？

职称制度是我国中小学教师管理的基本制度之一，是加强教师队伍建设的关键。针对过去长期存在的评价标准不够合理、评价机制不够完善、与事业单位岗位聘用制度不够衔接等问题，2009年我国逐步开始了中小学职称制度改革工作。2015年8月，国务院常务会议认为，经过几年来的大面积试点，全面实施改革时机已成熟，决定将中小学教师职称制度改革在全国范围内全面推开。2015年9月，人力资源和社会保障部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（人社部发〔2015〕79号）（以下简称《意见》），中小学教师职称制度改革在全国范围内全面实施。2016年以后，全国各地区已按照新的政策要求开展了职称评审工作。

《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出“深化中小学教师职称和考核评价制度改革”。当前，亟须对这一阶段的职称制度改革开展评估，研究政策目标的达成情况及其对利益相关者的影响，发现深层的体制机制问题，并提出相关建议，为未来改革的进一步深化提供理论上的支撑。

一、职称的内涵属性及政策定位

明确职称的内涵、属性，正本清源，是把握职称制度改革客观规律、理性判断改革得失的前提和基础。

（一）职称制度的内涵

在我国，职称制度的基本内涵包括“专业技术职务”“专业技术水平”和“职业准入”三种。“专业技术职务”即专业技术人员的职位、岗位，属于用人单位对专业技术人员进行人事管理的制度范畴，其实施主体是用人单位，评价标准是岗位任职条件、工作业绩和资历，改革方向是落实用人单位自主权。“专业技术水平”是指专业技术人员具有的专业水平，属于对专业技术人员的专业水平进行评价的制度范畴，其实施主体是行业组织和社会组织，评价标准是专业性标准，改革重点是推进评价的专业化和社会化。“职业准入”是从事一种职业的资格标准，属于职业资格制度的范畴，其实施主体是国家，评价标准是从事某个职业的起点标准，改革重点是制定统一规范的职业准入标准。区分职称的三种内涵是有必要的，因为这三种内涵分属不同的制度范畴，其属性、主体、功能、评价标准、改革重点等都存在很大差异，在制度设计上也表现出不同的规律。^[1]如表1所示。

（二）政策话语中职称内涵的变迁轨迹

建国以来，我国政策话语对职称内涵的认识及相应的制度设计经历了系列变迁，在“专业技术职务”“专业技术水平”“职业准入”三者之间作出了多次选择，时至今日仍存在一些争议。第一个阶段，建国初期，职称的政策定位是专业技术职务。国家有关政策文件的提法包括“职名”“职务名称”等，本质上是指专业技术职务的名称。第二个阶段，1955至1985年，职称逐步脱离职务，演变成了衡量专业技术水平的制度。这个阶段的职称是一种学术称号，由于与职务、岗位无关，职称评审范围肆意扩大，一度造成“人人成师”的混乱局面，其教训值得深思。^[2]第三个阶段，1986至1993年，职称的内涵逐步回归专业技术职务。1986年1月，中共中央、国务院转发了《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》，指出职称制度改革的中心是实行专业技术职务聘任制度。1986年2月，国务院《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》明确规定，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。同年，我国建立了以中小学教师职务聘任制为主要内容的中小学教师职称制度。第四个阶段，1993年以来，引入了职业资格制度，职称的内涵进一步复杂化，政策文件在提及“职称”时，经常意指其某个方面或几个方面的内涵，同一时期不同的文件对职称的定位也出现了差异。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要制定各种职业资格标准，实行职业资格制度。职业资格制度的实行带来了职称内涵的重大变化。有的政策文件将职业资格制度也纳入了职称制度的范畴，例如《国家中长期人才发展和改革规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《人才规划纲要》）指出了职称制度包括专业技术职务评聘、职业水平评价、职业准入三种内涵。^①有的政策文件将职称等同于职务，将“职务”和“职称”不做区分，二者一起使用，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、2012年《国务院关于加强教师队伍建设的意见》等，提出“建立统一的中小学教师职务（职称）系列”“城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历”等等。2015年的《意见》虽然没有特别说明，但通篇将职称定位为专业技术职务。2017年《关于深化职称制度改革的意见》则开宗明义地指出“职称是专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志”，将职称明确定位为水平评价制度。这个阶段有学者提出“大职称”和“小职称”的概念，用以区分其具体内涵^[3]，但这种提法并未得到公认，也没有进入官方的政策话语体系。

分析发现，建国以来我国职称的政策定位经历了多次转向，在“专业技术职务”“专业技术水平”和“职业准入”之间几经摇摆。政策变迁的过程中逐步将“职业准入”作为单独的制度排除在职称内涵之外，但仍未在“专业技术职务”和“专业技术水平”之间取得共识，甚至同一时期不同的政策文件对职称作出了截然不同的定位。

二、评估研究的理论框架与研究方法

（一）研究理论框架

美国公共政策学者William N. Dunn认为，公共政策分析有两种基本的理论取向，即基于政策目标的正式评估（formal evaluation）和基于利益相关者需求的决策理论评估（decision-theoretic evaluation）。前者的基本假设是，正式宣布的目标是政策价值的恰当尺度，它试图在政策执行一段时间后监测正式目标的完成情况；后者的基本假设是，利益相关者的公开和潜在需求是衡量政策成败的关键标准，该理论取向试图将利益相关者潜在的和明显的需求表面化和明确化，其中不仅包括政策制定过程中的相关主体，还包括政策执行者、目标群体及其他利益相关方。^[4]

本研究综合采用两种理论取向作为研究的理论起点。第一，将中小学教师职称制度改革的正式目标作为政策评估的基本依据。第二，综合考虑各级政策制定者、执行者和中小学校长、教师的切身利益和潜在需求，将其纳入评估框架。第三，将公共利益纳入分析框架。职称制度本质上公共部门的人事管理制度，专业技术职务晋升带来的待遇、专业地位提升实际上都是公共资源的分配，因此需要考虑此次职称制度改革对公共利益的影响。

（二）指标选取

本文从政策目标、对利益相关者的影响、对公共利益的影响三个方面出发设计初步的评估指标。通过德尔斐法，经过三轮8名包含教育行政部门政策制定者，高校、科研院所教师职称领域的研究者，以及统计部门的工作者的讨论，确定了中小学教师职称制度改革评估指标体系，见表2。

（三）研究方法

本研究在资料搜集阶段综合搜集问卷数据、统计数据等量化数据和访谈文本、政策文件等质性资料。在资料分析阶段综合使用统计分析和编码分析方法。

1. 搜集资料的方法

问卷调查。课题组向北京、福建、甘肃、广东、广西、湖北、江西、山东、陕西、四川、山西11个省份的48个县（区、旗）的169位校长和608位教师发放了调查问卷。回收了155份有效的校长问卷，有效率91.7%；回收了507份有效的教师问卷，有效率83.4%。

个别访谈。课题组访谈了政策制定者、政策执行者、研究人员三类群体：第一类包括人社部相关司局的行政人员1名和教育部相关司局的行政人员1名；第二类包括北京大兴区、甘肃庆阳市、山东滕州市、广东五华县、河南汝阳县、四川达州市、湖南娄底市的13名参与中小学教师职称制度改革工作的行政人员；第三类包括中国人事科学研究院的2名研究人员和北京师范大学的2名研究人员。校长和教师问卷中都设置了开放题，用来搜集他们的意见。研究累计搜集了约3.8万字的质性文本。

2. 分析资料的方法

对于量化数据，主要采用SPSS20.0进行统计分析。对于质性文本，主要采用Nvivo11.0进行编码分析。编码分析首先逐句阅读文本，抽取相应的意义单元，对每个单元进行命名，形成自由节点；其次，将每个自由节点进一步归纳、概括、逐级分类，呈现不同层级的树状节点；再次，对所有已发现的树状节点进行系统分析，总结出出“核心类属”，即编码主题词，将分析不断地集中到主题词中。文本分析的结果包括频次和文本覆盖率，频次表示该主题词对应的节点出现的次数，文本覆盖率表示该主题词对应节点指向的文本字数占全部有效文本的比例。

为了保证编码过程的信、效度，研究者与助手对所有文本资料共同编码。首先，研究者在通读文本后初步确定主题词名称，并与2名研究者讨论后进一步完善。此后，研究者与助手共同进行编码。最后计算二位编码者的编码一致性，见表3。一致性结果介于0.784与0.925之间，说明编码的一致程度是可以接受的。

三、改革取得的积极成效与存在的矛盾

（一）改革取得的积极成效

在中央政府的大力推动下，各地积极开展中小学教师职称制度改革，政策目标基本实现，改革取得了积极成效。

第一，改革在全国范围内有序推进。在中央政府的大力推动下，辽宁省首先出台地方性的政策文件，此后，各个省级行政区按照中央政府的文件要求出台了本地区的改革方案，其改革内容与国务院的文件基本保持一致，并按照本地区的实际情况对政策进行了细化和再制定。问卷调查和访谈中涉及的地区均已按照新的政策要求开展了2016年以后的职称评审工作，中小学教师职称制度改革有序推进。第二，制度体系趋于健全，各地均统一了中小学教师职称等级和名称，基本完成过渡工作，设置并开展了正高级职称评审工作。第三，评价标准逐步完善。注重教育教学工作能力和业绩，注重教育教学方法与艺术，注重教育教学一线实践经历的导向在各级职称评审中已经形成，班主任工作、乡村地区任教经历等受到应有重视，过分强调论文、学历的倾向得到了改变。94.8%的被试认为评价标准更加重视师德；92.3%的被试认为更加注重教育教学工作业绩和方法；87.7%的被试认为改变了过分强调论文的倾向，访谈中被访者表示论文由必备条件变为参考条件，或者降低了权重；89%的被试认为改变了过分强调学历的倾向；91%的被试认为更加注重班主任工作经历；89.7%的被试认为更加注重乡村学校任教或支教经历。在评价标准维度上，改革取得了积极成效。第四，评价机制逐步规范。84.7%的被试认为评审程序和规则较为合理；96.8%的被试表示所在地区建立了职称评审结果的公示制度；60.5%的被试表示校长、有经验的一线教师、教研人员进入了职称评审委员会；第五，职称评审与岗位聘用有效衔接。97.8%的被试表示职称评审在核定的岗位结构比例内进行，在有岗位空缺的前提下开展职称评聘，“有岗不聘”的现象基本杜绝。

（二）改革中仍存在的矛盾

另一方面，改革过程中仍存在一些未解决的矛盾。基于访谈文本和问卷开放题文本的编码分析，总结出了7个最为突出的矛盾，见表4。

第一，中高级岗位数量少是当前推进中小学教师职称制度改革中最突出的矛盾。当前我国专业技术高级、中级、初级岗位结构宏观调控目标为1：4：5，在各学段、各类学校又进一步细分，各地区严格依据岗位比例结构核定岗位，中高级岗位数量非常稀缺。此次改革推动了职称评审标准进一步合理化，更多的教师具备了职称晋升的资格，但岗位结构比例是固定的，使职称评聘的矛盾更加尖锐。文本分析总结出的7个问题中，有3个都跟该问题有直接关系。其中“中高级岗位急缺”的节点频次达到了139次，相关文本占有效文本的20.1%；“标准调整后岗位急缺的矛盾尖锐”的节点频次达到了124次，相关文本占有效文本的17.7%；“晋升无望的教师丧失积极性”的节点频次为101次，相关文本占有效文本的14.3%。三个节点累计频次达到了364次，占全部节点频次的52%；累计文本覆盖率达到了52.1%，即是说所有关于现存矛盾的访谈文本中有一半以上的内容都在反映缺少中高级岗位的问题，矛盾极为突出。

第二，职称评聘中学校的自主权体现不足。多数地区由地方政府制定职称评审标准和程序，并由政府部门组织职称评审，学校的自主权体现不足。访谈文本中相关的节点频次为107次，占有效文本的15.3%；问卷数据显示，仅35.5%的被试认为学校可自主设置内部职称推荐标准；仅33.5%的被试认为学校可自主设置内部职称推荐程序；仅49%的被试认为职称评审过程比较独立；30.9%的被试指出评审委员会由政府行政人员构成，评委构成不够合理。

第三，由于我国很多地区实行过职称“评聘分开”的改革探索，积累了大量教师具有职称晋升资格却长期无法完成岗位聘任，在职级工资差距很大的背景下，矛盾尖锐。相关的节点频次为107次，占有效文本的15.1%，62.6%的校长报告学校存在待聘人员。本研究的调查显示，新入职、初级、中级、高级岗位教师工资平均水平分别约为每月2475元、3140元、3900元、5240元。职称晋升带来的工资水平提升效果十分显著。在班主任津贴、超课时津贴、管理岗位津贴等额度很小，同时中小学教师有偿兼职受到限制的背景下，职称晋升几乎成为工资增长的唯一渠道。在职级工资差距很大，且几乎成为工资提高的唯一渠道的背景下，待聘教师群体中积累了非常尖锐的矛盾。例如，山东潍坊2.4万余名符合条件的教师近20年不能晋升中级职称；5000余名符合条件的教师近20年不能晋升高级职称。^[5]河北保定市具有中高级职称资格的教师有51479人，其中待聘人员达11764名。^[6]

第四，已聘高级岗位教师缺乏退出或降级聘任机制，存在长期占用岗位但工作懈怠的现象。虽然政策文件多次强调建立岗位能上能下的动态调整机制，但由于人情关系等非正式制度的影响，实践中很少有学校对教师进行降级聘任或转岗。部分高级岗位的教师职业倦怠或转到教辅岗位。仅26.5%的校长认为学校可以对无法完成岗位职责的教师采取缓聘、低聘或转岗等措施；65.8%的被试认为已聘高级岗位的教师工作积极性不高。

第五，政府有关部门在职称管理中的分工协调机制未理顺。相关的节点频次为46次，占有效文本的6.6%。中小学教师职称评审工作在多数地区由人社部门主导，少部分地区由教育部门主导，甚至同一地区的不同类型学校分属不同部门负责。教育部门和人社部门分工协调机制不明确。教师职称评审是对教师的教育教学能力和工作业绩的评价，教育行政部门对教师队伍建设和教育教学工作更熟悉，更适合制定评审标准和程序。同时，职称岗位的配置需要依据学校规划、发展前景、所属区域、在校生数量变化趋势等因素确定，同样更适合由教育行政部门负责。当前由人社部门主导的职称评审在标准制定、程序设置、指标分配等方面容易出现偏颇，不符合中小学教师职称制度的规律。

第六，高级岗位在城乡、区域、学段、省域间的分布不合理。首先，在城乡分布上，城区、镇区、乡村地区学校的高级岗位比例递减。城区学校高级岗位比例为16.2%，镇区为10.8%，乡村为4.2%。其次，在区域分布上，东中西部地区学校高级岗位比例递减。东部地区学校高级岗位比例为11.9%，中部地区为10.7%，西部地区为9.6%。再次，在学段分布上，普通高中、普通初中、小学之间高级岗位比例差距过大。普通高中的高级岗位比例为27.7%，初中为16%，小学为2.1%。最后，高级岗位在省域间分布差异很大。内蒙古的高级岗位比例最高，达到了28.9%；最低的西藏则仅为4.5%。^[7]见表5。

四、研究结论与建议

（一）研究的基本结论

通过对实证资料的统计分析和编码分析，结合职称制度本身的内涵及其运行规律，可以初步得出以下几个结论。

第一，此次中小学教师职称制度改革将职称定位为专业技术职务，并且按照专业技术职务制度的客观规律整体设计了改革思路，符合公共部门人力资源管理的一般规律。《意见》虽然没给职称作出明确的内涵界定，但行文中自始至终地贯彻了其“专业技术职务”的属性。首先，《意见》中13次将“职称”和“职务”同时使用，例如，“统一职称（职务）等级和名称”等。其次，提出“中小学教师专业技术水平评价标准，是中小学教师职称评审的重要基础和主要依据”，这实际上将职称定位为区别于专业技术水平评价的专业技术职务。再次，提出“中小学教师职称评审是中小学教师岗位聘用的重要依据和关键环节”，实际上将职称评审定位为专业技术职务任职资格评审。坚持职称制度改革的专业技术职务属性是很有必要的，因为专业技术职务制度改革是公共部门管理的重要领域，需要政府介入，而专业水平评价制度改革属于行业行为和市场行为，政府不宜过多规制。

第二，改革基本实现了预期目标，在健全制度体系、完善评价标准、创新评价机制、与岗位聘用制度衔接四个主要的改革内容方面均取得了显著成绩。改革顺利地将原相互独立的制度体系统一起来，旧制度有序向新制度过渡。改革推动了评价标准的完善，突出了师德素养、工作业绩、一线艰苦岗位经历等因素，基本改变了过分强调论文、学历的倾向。改革进一步完善了评价机制，以同行专家为基础、方法多元、客观公正的评价机制逐步健全。改革推动了与事业单位岗位聘用制度的衔接，及时停止了部分地区实行评聘分开的政策探索。

第三，中高级岗位稀缺是当前职称制度实践中最为突出的矛盾，此次改革优化了职称评审标准，在一定程度上使这种矛盾更加尖锐。一方面，这种诉求需要予以重视。在职称晋升与待遇高度相关的背景下，教师对中高级职称岗位的诉求很大程度上是对待遇的诉求。而我国教师尤其是中小学教师待遇长期偏低。待遇水平偏低且工资结构不合理是中高级岗位数量矛盾尖锐的根本原因。另一方面，待遇的问题不能仅靠职称制度来解决，而应该逐步提高工资水平、完善工资结构，使校长、教师建立对中高级职称岗位的合理预期。

（二）进一步深化改革的建议

基于改革的已有经验和现存的突出矛盾，为进一步深化职称制度改革，构建具有中国特色的兼有市场化活力和政府宏观调控优势的教师管理制度，提出以下建议。

第一，在后续的政策文件中明确提出“中小学教师专业技术职务评聘制度”和“中小学教师专业技术水平评价制度”，按照两种制度自身的规律进行设计，厘清两种制度各自的属性、功能和改革方向等，消除认识上的误区。关于职称制度的应然定位有很多讨论，有研究认为应明确和强化职称的评价功能[9]，也有学者旗帜鲜明地提出应坚持职称的专业技术职务（岗位）性质[10]。本研究认为，职称的内涵是丰富的，政策设计上不需要在职称的几种内涵中作出唯一的、排他性的选择，而是需要对几种内涵作出明确的区分，并按照各自的规律进行制度设计。

第二，依据教师专业技术职务制度的客观规律，理顺政府部门之间的协同体制机制，明确人社行政部门核定岗位比例、参与制定专业技术职务评聘标准和程序的责任；授权教育行政部门制定评聘标准和程序，并监管评聘工作。人社部门是政府统筹公共部门人力资源管理的法定部门，其职责在于依据公共利益和国家宏观政策要求核定制定岗位比例结构，核定岗位数量，参与制定专业技术职务评聘标准、程序，保障岗位比例结构和评聘标准、程序等符合公共部门人事管理规范。教育行政部门对于教师的专业技术职务评价标准、程序更了解；同时，岗位配置需要依据学校规划、发展前景、所属区域、在校生数量变化趋势等因素确定，也更适合由教育行政部门负责。应授权教育行政部门在核定的岗位总量内统筹分配岗位，制定评聘规则，监督评聘过程；保障评聘行为的公正性，受理举报、投诉，对违规违纪行为进行及时的调查处理。

第三，在待聘人员集中、岗位饱和、矛盾尖锐的地区投放过渡性的岗位指标，聘任已经取得专业技术职务任职资格的待聘人员，并落实岗位工资，逐步化解矛盾。待过渡岗位上的教师退休后即收回该岗位指标。

第四，完善工资结构，使专业技术职务晋升不再是工资增长的唯一渠道，短期内无法晋级的教师可以通过努力工作获得合理报偿，改善教师工作预期，激发教师队伍活力。国家层面的班主任津贴标准于1979年制定，超课时补贴于1988年制定，均过于陈旧，有些地区即使有提高津贴标准的动机和财政能力，也没有足够的政策依据；学校中层管理者和校长津贴制度基本处于空白。应调整班主任津贴、超课时津贴、管理岗位津贴标准，使年轻教师即使短时间内无法聘任到高级岗位，也可以通过担任班主任、承担更多课程、承担学校管理工作等方式获得合理报偿。

第五，落实学校评聘自主权，加强学校专业技术岗位聘后管理，实现岗位能上能下，激发高级岗位教师工作积极性。专业技术职务任职资格评审委员会应主要以学校管理者、有经验的教研员、教师为主，政府部门行政人员以监督的身份有限参与，落实学校用人自主权。政府部门指导学校与晋级教师签订聘用合同，明确高级、中级岗位教师在指导年轻教师成长、教育教学工作、班主任工作、教学研究、教学管理等方面的工作要求，明确聘用年限，并制定可操作的考核标准。对已聘任高级、中级专业技术岗位的教师实行聘期考核，对无法完成岗位职责的教师采取缓聘、低聘、转岗甚至解聘等措施。低聘、转岗或解聘教师腾出高级、中级岗位后，由其他教师按照专业技术职务评聘程序公平竞争。逐步建立岗位等级能上能下的常态化制度，切实落实学校人事管理自主权，激发高级岗位教师的工作积极性。

本文系北京教育科学规划重点课题（优先关注）“新形势下乡村教育整体改革研究”（课题编号AEGA17007）研究成果。

①《国家中长期人才发展和改革规划纲要（2010-2020年）》提出，加快推进职称制度改革，规范专业技术人才职业准入，依法严格管理；完善专业技术人才职业水平评价办法，提高社会化程度；完善专业技术职务任职评价办法，落实用人单位在专业技术职务（岗位）聘任中的自主权。