作者简介
胡耀宗：华东师范大学教育经济研究所副所长，国家教育宏观政策研究院“教育决策与政策分析”博士研究生专项计划合作导师，教授，研究方向为教育经济学
一、现代教育财政制度建设的逻辑起点
党的十八大以来，财税领域面对新时代新要求，明确提出建立现代财政制度。其基本思路是让中国财税体制站在当今世界财政制度形态发展的最前沿，实现财税体制的现代化。基本目标是建立与国家治理体系和治理能力相适应，从“适应市场经济体制”到“匹配国家治理体系”，从“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”到“建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度”。基本特征有三：公共性、非营利性和法治化。公共性是指以满足社会公共需要为根本宗旨，即现代财政制度要满足整个社会的公共需要、保障人民根本权益，要围绕满足社会公共需要这个核心内容来进行。非营利性是指以公共利益最大化为出发点和归宿，即在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行为动机只能是追求公共利益，其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。法治化是指将财政运行全面纳入法治规范轨道，以法治规范而不是以行政或长官意志作为财政收支活动的基本行为准则。
现代教育财政制度是现代财政制度的重要组成部分，建设的基础是公共教育财政制度。1998年以来，在“投资于人”的科学理念指引下，中国各级党委、政府、社会各界倾力教育，不断调整财政支出结构，加大教育投入，形成了财政为主、多渠道并举的公共教育财政制度。主要包括：
教育财政预算制度。1995年的《中华人民共和国预算法》和1996年的《中华人民共和国预算法实施条例》奠定了中国的基本预算制度，经过近20年努力，预算制度运行的基本框架已经成型。教育预算是财政预算的重要组成部分，在现行的国家预算中，预算等级分为类、款、项、目四级，教育事业费属于教科文卫事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。各级政府不仅在每年年初预算中优先保证教育投资，在年中调整预算和年底决算中，对财政超收部分的支出分配也按比例安排教育经费。此外，财政部颁布的《中小学校财务制度》、《高等学校财务制度》，都对学校预算工作的开展做出安排，一些高校还要求院系等二级单位开展财务预算。目前，一个覆盖各级政府和各级各类学校的教育财政预算制度体系基本建立。
“4%”的教育财政外部比例制度。联合国教科文组织、世界银行和经济合作与发展组织等国际组织都建立了一套指导监测各国教育投入的指标。我国政府主要使用财政性教育经费占国内生产总值的比例和财政性教育经费占财政支出的比例两个指标。前者反映国民财富中有多少用于教育，后者反映政府在教育投资方面的水平与努力程度。其中，教育投入外部比例达到4%的目标，是很长一段时期党和政府凝聚全社 会共识，保障财政性教育经费的根本指标。2012年至2017年，国家财政性教育经费由2.3万亿元增长到3.4万亿元，年均增长7.8%。国家财政性教育经费占GDP的比重连续6年保持在4%以上。
“三个增长”和两个“只增不减”的一般公共预算增长制度。在教育优先发展理念指导下，中央政府在各个时期出台的重大教育决策都对财政性教育经费的增长提出要求。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》和1995年全国人大通过的《中华人民共和国教育法》都提出，各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，在实践中被通俗地称为教育经费的“三个增长”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”。这个规定更加细致，更具操作性和指导性，因为财政性教育经费的口径大于一般公共预算。
基于生均经费的教育财政资源配置制度。资源配置指各级政府采取何种方式将教育经费分配到各级各类学校。中国的教育财政资源配置方式内化于教育管理体制，基础教育实行“地方负责、以县为主、省级统筹”的管理体制，高等教育实行“中央和省两级管理、以省为主”的管理体制。我国已经建立起了义务教育阶段、高等教育阶段的生均经费统计发布和生均公用经费拨款制度。未来国家要推动地方建立公办幼儿园和高中阶段生均经费和生均公用经费制度，这显示我国教育投入治理机制的阶段性、层级性和整体性特点。
教育财政转移支付制度。财政转移支付制度是国际上通行的平衡地区财政能力和维持大体相当的公共服务水平规范的制度。中国政府建立起了包涵多种形式的混合模式公共教育转移支付制度。一是一般性转移支付，即不规定具体的适用范围和方向，由地方政府确定使用的去向，包括均衡补助和收入分享两种形式，地方政府都会安排一定比例用于发展教育；二是教育财政专项转移支付制度，要求按照支付方政府规定的项目和用途使用资金，可区分为非配套补助和配套补助两种形式；三是省级政府之间的教育财政横向转移支付制度，中国目前没有正式标准的横向省际间转移支付体系，中央政府一直以来都是采取政治号召的方式，鼓励省级政府之间互助，如鼓励东部发达地区教师去西部支教、东西部教育管理干部交流等。
二、建设现代教育财政制度的主要任务
如果说对逻辑起点的认知，是思考现代教育财政制度的基础，那么，随起点而联动的基本定位，则是指明中国教育财政治理未来航向的关键。在经典教育财政理论看来，所有国家对教育财政的判断都应该坚持三条主要标准。首先，教育财政投入必须坚持教育经费是否充足。教育经费充足是指假设存在一个维持教育系统正常运行和健康发展的合理的经费需求水平，经费的供给达到这个水平时就称为充足。当前以教育结果为导向的财政充足标准体系被认可，它包括小学阶段的入学率、中学阶段的规模和性别比例、全体国民终身学习的教学质量以及对教师数量和质量水平的要求。其次，坚持教育资源的配置是否效率。教育财政效率是财政效率的重要组成部分，财政学对效率的理解分三个层次，宏观上是根据“需要”和“可能”的原则提供适度规模的公共产品满足社会的需求，中观上是指财政结构的合理确定，微观上是在具体环节上追求单位产出成本最小化。国际主流的教育财政学研究专门在微观层次上理解教育财政效率，以成本一收益和成本一效率两种方法作为标准判断教育财政效率。第三，坚持教育资源的配置是否公平。教育财政公平是指教育资源在不同群体间分配及不同群体教育成本的分担，包含横向公平、纵向公平和财政中立原则。
党的十九大报告在阐释新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略时，强调坚持以人民为中心，坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教持续取得新进展方面提出更高要求，对优先发展教育事业相关重点任务方面进行了新的重大部署。建立现代教育财政制度必须全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，坚持以人民为中心，持续推进公平，以新发展理念统筹各级各类教育发展，深化教育领域综合改革，把完善教育投入机制与教育事业改革发展结合起来。
建立财权与支出责任对等的政府间教育财政关系。教育属于各级政府财政共同投入的领域。根据基本公共服务均等化的原则，按照权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系思路，明确教育基本公共服务中央与地方共同财政事权范围，制定教育服务国家基础标准，规范共同责任支出方式，调整转移支付制度，尤其要调整省以下支出责任划分。首先对于义务教育的公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助四项；其次对于学生资助的中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助四项划入基本教育公共服务标准范围。对不同经济发展水平的地区的学生实行差异化分担制度。
教育财政预算制度要规范透明，强化绩效管理。教育预算制度要纳入全口径预算管理，不仅在一般预算支出保障教育，更要在政府性基金预算中划拨比例给教育投入。要把已经实施的土地出让收益计提教育经费纳入教育经费统计口径，向社会公开发布。实施中期教育财政规划管理，增强对年度教育预算 编制的指导，完善跨年度预算平衡机制。尤其要解决教育预算的自然年和教育事业的学年制需求矛盾，制定更加符合教育事业特点的预算编报制度。扩大绩效管理的范围，将目前教育内部的绩效管理理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程。
继续坚持教育财政投入的指标挂钩制度。2013年，党的十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在改进预算管理制度部分提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的战略部署，教育财政领域对财政投入指标是否运用比例挂钩制度存在较大争议。从十八届三中全会以来中央关于教育政策的重大部署、国家统计局发布的教育经费执行情况公告等来看，考虑到教育事业发展的阶段性特征，以及当前整个财政收支供需矛盾凸显、教育改革任务艰巨等现实，在没有找到新的合理的教育投入保障的替代性政策工具以前，继续坚持财政教育投入的指标挂钩制度是非常必要的。
教育投入要服务于国家重大战略需求，着力引导教育难点热点问题的解决。教育是推动经济、保护环境的关键，也是维持和提升国家政治进步和经济竞争力的关键。中国经济正处于由中等偏上收入国家向高收入国家迈进的历史阶段，十八大以来中央政府部署的重大战略规划，如“一带一路”战略、京津冀一体化、雄安新区建设、长江经济带等，急需教育提供高素质人力资本，在教育投入的方向上，应紧密结合新时期新阶段的这些特点组织实施。中国社会正在经历着巨大的历史变化，经济发达地区民众对高质量教育的期待；“二孩政策”落地，未来每年新增受教育人口几百万；城镇化进程加快带来的受教育人口分布及结构变化；经济发展不平衡、不协调带来的教育发展的条件差距，都对教育投入提出挑战。财政性教育投入要向特殊地区、特殊人群、薄弱环节和关键领域倾斜。这回应了教育投入对教育难点热点问题的关注，传达了国家解决这些问题的决心和态度。随着信息技术和人工智能的发展，学生的学习方式正在发生深刻变化，信息技术、虚拟化项目、网络学习、在线付费等大量出现，传统的以学校和学生为单位的教育财政资金分配方式面临很大挑战，需要将学习技术纳入教育财政的分配体系，关注教师教学活动和学生学习项目的变化。
财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。教育财政是国家财政开支占比较高的重点领域，合理划分教育领域财政事权和支出责任，建立全口径预算制度，完善财政转移支付制度，降低专项转移支付比例等，是近年来国家财税体制改革的重点内容。教育领域的政策制定者、资金管理者和改革参与者，理应在教育投入的每一个环节上、每一项教育工作中，用好每一笔资金，理应在国家现代财政制度建设中发挥表率作用。未来有理由相信，加快建立现代教育财政制度，一定能够为实现教育体制机制改革的主要目标，建设具有中国特色、世界水平的现代教育提供强大的资源支撑。
文章摘自|《清华大学教育研究》（第39卷 第3期 2018年6月）