李廷洲 陆莎 钱冬明：我国公办、民办中小学教师流动的主要特征、趋势与政策分析

《中华人民共和国民办教育促进法》提出“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。但在实践中存在两种看似矛盾的现象：一方面，民办学校的崛起引发了“公退民进”的担忧；另一方面，很多民办学校教师流向公办学校，影响了民办学校的队伍稳定性和办学质量。

《中华人民共和国民办教育促进法》提出，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。但在实践中存在两种看似矛盾的现象：一方面，部分民办中小学高薪从公办学校挖教学名师，吸引高收入家庭子女进入民办学校，干扰了公办学校的办学秩序，引发了“公退民进”的担忧；另一方面，民办中小学教师在待遇保障、社会地位等方面与公办学校存在差距，很多民办学校教师流向公办学校，影响了民办学校的队伍稳定性和办学质量。我国正处于民办教育政策体系发展完善的关键时期，亟须理性认识这种看似矛盾的现象，准确判断形势、从理论上加以阐述，并在此基础上提出具有前瞻性、针对性、可操作的政策建议，推动公办、民办中小学教师合理有序流动、共同发展。

课题组在山东、广东、浙江、湖北、上海、四川、河南、贵州、青海、西藏等10个地区调研，并向公办、民办中小学校长和教师发放调查问卷，针对政策执行者以及公办、民办中小学的校长、教师开展了研究。

第一，半结构化的焦点集体访谈。根据研究主题，半结构化访谈的主题主要包括教师来源、教师质量、教师的稳定性和流失情况等。焦点集体访谈的对象主要包括三类：一是作为政策执行者的省级、市级、县（区）级行政人员，累计访谈101人。二是公办和民办中小学的校长。对来自70所公办、民办中小学的校长开展焦点集体访谈，约80人参加访谈。三是公办和民办中小学的教师。在14所中小学对部分教师开展焦点集体访谈，约70人参加访谈。通过访谈，累计搜集和整理访谈文本约20万字。

第二，问卷调查及面板数据统计分析。向调研地区的公民办中小学校长发放调查问卷，回收有效问卷18248份。通过问卷调查，搜集教师质量、工资待遇、来源、流动情况等方面的数据。同时，通过“国家教育决策支持服务系统”、《中国教育统计年鉴》、各省级行政区教育年鉴、《教育事业发展统计公报》等搜集全国及各地区公民办教育相关数据，以此判断我国公民办教师发展、流动的整体形势。

第三，访谈文本计量分析。借助文本分析软件对访谈文本材料进行计量分析。首先对访谈文本进行开放式编码，形成自由节点，进行逐级分类，呈现不同层级树状节点。内容分析的结果包括频次、文本覆盖率与个案百分比。频次表示该节点出现的次数，文本覆盖率表示该节点指向的文本占全部文本的比例，个案百分比表示报告该节点信息的被访者所占的比例。

（一）全国范围内公办中小学在体量上稳居主导地位

在全国范围内，10.04%的义务教育和高中段在校生在民办学校就学，89.96%在公办学校就学。公办学校为主体、民办学校作为合理补充是当前我国公办民办中小学发展的基本形势。其中广东、河南、浙江民办学校在校生数占比最高，广东主要因为外来人口较多，本地公办资源难以满足需求；河南主要因为人口集中，公共教育资源供给不足；浙江主要因为民营经济发达，营商环境较好（详见下表）。

（二）公办学校教师待遇逐年提升，民办学校教师流向公办学校逐渐成为趋势

2000年前后，很多地区民办教育刚刚开始兴办，急需大量师资，加之当时公办学校教师待遇较低，保障条件较弱，出现了公办学校教师离职到民办学校的现象。近年来，公办学校教师待遇普遍提升，逐步超过民办学校。本研究调查的民办学校教师中，仅10.9%认为工资待遇高于同级同类公办学校。湖北省某市2017年民办小学教师用人成本为8.4万元/年，初中为9.2万元/年，高中为10.7万元/年；而公办中小学教师税前工资平均为12万元/年。多数学校试图通过工资优势吸引教师从公办学校流入本校已不具备现实基础。

在公民办学校教师相对工资待遇发生逆转的形势下，民办学校教师流向公办学校逐渐成为趋势。调研数据显示，教师流动方向方面，在有流动经历的教师中，绝大多数（91.2%）是从民办学校流动至公办学校。在教师来源方面，民办学校仅5.65%的教师来自本地公办学校，3.18%来自外地公办学校，其余均通过应届毕业生、社会招聘等方式引进。调研的民办学校过去三年累计流向公办学校的教师数占现有教师数的20.02%，最高者甚至达到50%。访谈资料的分析结果表明，稳定性是民办学校教师队伍建设存在的最大问题，提及该问题的被访者占比高达81.0%，相关的文本覆盖率为22.9%。不少教师都是将民办学校作为一种跳板或过渡，在时机成熟时就会往公办学校流动。办学机制相对灵活、人员编制的限制约束少等特征，也使得民办学校的师资流动更加频繁。^[1]在教师职业吸引力量表中，民办学校教师对目前工作的价值感、归属感、工作积极性等方面均显著低于公办学校。

（三）教师在民办和公办学校间的流动呈现阶段化和类型化的特征

研究发现，民办教育发展在不同历史时期呈现出三个阶段，在不同的地区也表现为三种不同的模式。与此对应，公办、民办教师流动问题也表现出三个阶段和三类模式。

在发展阶段方面，第一个阶段是民办教育无序发展阶段，公办学校教师流向民办学校现象较多。这个阶段，民办教育政策体系不完善，举办民办学校存在很大的营利空间和灵活性，民办教育快速发展。这个阶段，公共教育资源投入相对不足，公办学校教师工资普遍不高，因而公办学校教师流向民办学校的现象比较多。第二个阶段是规范发展阶段，随着公办学校教师工资提升，流向民办学校现象得到遏制，反而出现民办学校教师流向公办学校的趋势。在这个阶段，一方面，政府开始规范民办学校举办者的投资行为和学校的办学行为，办学性质、收费标准、教师身份等相关政策体系逐步完善，民办学校的营利空间受到限制；另一方面，随着公共财政投入力度提高，公办学校教师工资普遍提升，加上公办学校教师拥有事业编制，其岗位吸引力逐步提高。第三个阶段是鼓励与规范并重的发展阶段，公办、民办学校教师逐步实现合理、有序流动。在这个阶段，民办学校经过长期发展，其中办学理念落后、质量低下、管理不规范的民办学校已基本被淘汰，仍在办学者普遍为具有竞争力的学校，成为教育体系的重要组成部分。这个阶段，政府逐步确立“积极鼓励、依法规范”的政策定位，在财政投入、教师队伍建设等方面予以支持，同时依法规范办学行为，公办、民办学校间教师呈现合理、有序流动的态势。目前，多数地区处于第二个阶段向第三个阶段过渡的时期，少数经济发展水平低、受教育人口集中的中部省份仍处于第一个阶段，少数经济发达、教育资源富集的地区已经进入第三个阶段。

在办学模式方面，第一类是打工子弟学校。这类民办学校多处于外来人口集中、受教育需求强烈、但公共教育资源投入不足的地区。由于城镇教育承载力有限、教育扩容周期限制等原因，许多城镇对进城务工人员随迁子女设置了较高的公办学校入学门槛，使其不得不进入这类民办学校。^[2]这些学校收费标准低、办学质量低、教师入职门槛低，教师多为无法进入公办学校的应届毕业生，教师待遇低于公办学校，向公办学校流动的意愿强烈。第二类是特色发展学校。这类民办学校收费标准适中，办学质量较高，经过长期发展形成了鲜明的办学特色，成为相对优质的教育资源。家长付费选择这类民办学校实质上源于公办学校无法满足其对优质教育资源的需求^[3]特色发展学校教师工资一般略高于公办学校，教师存在一定的向公办学校流动的意愿。第三类是精英学校。这类学校收费标准高、办学质量高、教师待遇高。精英学校面向高收入家庭，提供国际化、高质量、精英式的教育服务，教师待遇普遍高于公办学校。

整体而言，目前公办学校教师岗位的吸引力整体而言处于特色发展学校和精英学校之间，略高于特色发展学校，略低于精英学校，远高于打工子弟学校。公办学校教师流失现象仍然存在，而精英学校或特色发展学校高薪聘请知名公办学校的骨干教师和学科带头人是造成这种现象的主要原因。

（一）民办学校从公办学校挖教学名师现象仍存在

整体而言，公办学校教师无序流向民办学校的现象已经得到遏制，但在个别地区仍存在民办学校高薪从公办学校“挖人”的现象。流入校一般为精英民办学校或特色发展民办学校，被聘者一般是知名公办学校的骨干教师或学科带头人。这些教师在公办学校薪酬体系内无法拿到相应的收入，民办学校的目的在于通过引进名校骨干教师提升对生源的吸引力。湖北某知名公办高中，2018年有两位学科带头人被浙江的一个民办教育集团聘任，年薪为60万元，同时支付100万元安家费；另有两位学科带头人被深圳的民办教育集团聘任，提供80万年薪，同时支付100万元安家费。民办学校在聘请公办高中学科带头人后会积极宣传，以便推动招生工作。

（二）公办、民办学校教师地位不平等，民促法相关规定尚未落实

《中华人民共和国民办教育促进法》提出，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。但在具体的政策上和实践中，公办、民办学校教师在地位和享受的政策待遇上存在很大差异。

一是聘用方式不同。公办学校教师一般采用事业编制或人事代理方式；民办学校教师的定位是民办非企业职工。目前的管理模式下，事业编制连带着诸多福利待遇，很多民办学校教师因没有事业编制，在落户等实际问题上遭遇障碍。^[1]访谈材料显示，57.1%的被访者报告了聘用方式和待遇方面的问题，文本覆盖率为25.82%。二是社会地位不同。公办学校教师工作更加稳定，也有更好的发展前景、更受认可。民办学校教师工作不够稳定，发展前景不可预期。访谈材料显示，社会地位低是民办学校教师面临的重要问题，27.0%的受访者报告了该问题，文本覆盖率为13.16%。访谈中，一些民办学校教师把自己当作“打工者”而不是“教师”，缺乏身份认同，成就感较低，民办学校与公办学校教师处在不对等的身份认同中。^[5]湖北省某市一位民办学校校长提及，“我们学校的老师找对象都不好找，跟人家一说是民办学校的，人家就不愿意”。三是专业发展前景不同。公办学校教师有系统的教师培训体系和评优评先体系予以保障；民办学校教师的职后培训则存在很强的随意性，评优评先的机会也较少。问卷数据显示，近六成的民办学校教师认为自己与公办学校教师在获得校外表彰奖励上的机会不同等，27.7%的民办教师表示自己没有获得校外表彰奖励的机会。访谈材料显示，30.2%的被访者报告了专业发展方面的问题，文本覆盖率为11.67%。广东某市一位民办学校校长在访谈中说道，“评特级教师的前提是被评上市级学科带头人，但是这个荣誉经常忽略民办学校，我们民办学校很多优秀的老师连评特级的机会都没有”。教育管理部门未将民办中小学教师职业发展纳入教育财政保障范围内，且民办学校基于办学成本及运转方式考虑，未对教师职业发展予以充分重视，导致民办中小学教师职业发展没有得到充分保障。^[6]

（三）民办学校教师退休待遇与公办学校教师存在明显差距

2014年底，我国开始推动企业职工养老制度和机关事业单位养老制度并轨改革，改革采用“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的方式渐进式地推动。对于2014年以前在民办学校参加工作的“中人”，由于他们过去养老保险缴纳水平低，改革后无法补齐，退休后的待遇相对公办学校教师有差距。访谈材料显示，退休保障是民办学校教师工作待遇方面的重要难题，个案百分比为23.8%，文本覆盖率达10.42%。广东省某市一位民办学校校长2001年从公办学校离职，2018年从民办学校退休时拿到的退休金每月不足2000元，约为公办学校退休教师的三分之一。湖北省某市民办学校教师在职期间基本能做到与公办学校同工同酬甚至略高，但退休待遇只有公办学校的四分之一。公办学校教师调入民办学校后，养老、医疗、社会保险等方面的基本待遇也得不到保障，教师权益未得到有效维护。^[7]目前，退休后待遇差异是民办学校教师流向公办学校的主要原因。

（四）部分公办学校教师人事管理制度僵化，影响队伍活力和稳定性

目前，公办学校骨干教师流失的重要原因是人事管理体制僵化。一是公办学校教师压力更大。家长对学校期望值高、学校教育教学工作考核多、受上级教育行政部门的管制较多，导致公办学校的教师压力更大。问卷数据的独立样本T检验结果显示，来自学生层面、个人层面、家庭层面、社会层面和学校层面的压力，公办学校教师都显著高于民办学校。二是公办学校绩效工资制度难以发挥激励作用。公办学校在绩效奖励方面没有明显拉开骨干教师与一般教师的待遇差距，使得骨干教师的贡献和价值没有得到很好的承认和体现，这一点明显没有民办学校的机制灵活。绩效激励不足在一定程度上影响了公办学校教师职业的稳定性。在现行绩效工资制度下，岗位职称工资占比较高，课时量对教师收入影响较小，使得不少高职称教师存在职业倦怠现象。比如，湖北的教育行政人员和校长总结了一个本土概念——“后高级现象”，即教师评上高级职称以后就出现倦怠，不再承担足够的课时，教学效果也明显下滑。山东的被访者则用“三个千方百计”形容公办学校当前管理体制下教师的工作状态：“千方百计地进入事业编制，千方百计地评上高级职称，然后千方百计地不上课”。

（一）明确对民办学校采取“积极鼓励、依法规范”的战略定位

党的十九大报告提出“支持和规范社会力量兴办教育。”习近平总书记在第五次全教会上的讲话中指出“积极鼓励社会力量依法兴办教育。”《中华人民共和国民办教育促进法》指出“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”《中国教育现代化2035》提出“支持和规范社会力量兴办教育”。《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》提出“完善民办教育分类管理，全面落实民办教育促进法，修订民办教育促进法实施条例，积极鼓励社会力量依法兴办教育，促进民办教育持续健康发展。”纵观党和国家的重大文件，可以发现对民办教育的两个战略定位：一是“积极鼓励”，二是“依法规范”。民办教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分，不仅履行公共教育职能，而且可以促进教育生态的多样化，对公办学校形成竞争压力，对优化教育生态、促进学校办学质量整体提升具有重要作用。但同时，对于民办学校的办学行为必须依法规范，保证社会主义办学方向和人才培养质量。

（二）重申公办、民办学校教师同等的法律地位，并理顺政策体系

《中华人民共和国民办教育促进法》提出民办学校教师与公办学校教师具有同等的法律地位，但实践中存在差距。2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中重申，依法保障和落实民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、科研立项等方面享有与公办学校教师同等权利。当前，应依法重申公办、民办学校教师同等的法律地位，并理顺政策体系。

一是加大对民办学校的财税扶持力度，要根据民办学校承担的公共职能给予生均公用经费补贴、教师工资补贴、专项经费补贴等支持，提高民办学校教师工资待遇，提高教师社会保险缴费标准。例如浙江余杭市对考核合格的民办学校给予公办学校生均经费的20%-30%用于办学补贴。二是大力促进民办学校教师专业发展，一方面要加强对民办学校的规范管理，保障教师学习进修、教学研究、评优评先等权利，为其晋升职称提供便利条件；另一方面要加强经费支持、加大监管力度，保障民办学校教师与公办学校教师获得同等的培训机会和资源。三是加快社会保险制度改革，加快推进机关事业单位养老保险和企业职工养老保险并轨，解决公办和民办学校教师退休后待遇标准不同等问题。

（三）区分不同阶段、不同类型的民办学校，分类施策

对于不同发展阶段和不同类型的民办学校，政策重点应有所区别。

对于民办教育处于无序发展阶段的地区，政策重点一是加大公共教育资源供给，提高公办学校教师待遇；二是规范民办学校发展。对于民办教育处于规范发展阶段的地区，政策重点是积极支持民办教育发展。对于民办教育处于鼓励与规范并重发展阶段的地区，政策重点是构建统一的政策体系，保障公办、民办教师具有实质的相同法律地位。

对于打工子弟学校，政策重点是以支持为主。在生均公用经费、改善办学条件、提高教师待遇等方面加大扶持力度，保证学校办学方向和办学质量。对于特色发展学校，政策重点是支持与规范并重，在构建支持体系的同时规范学校办学行为。对于精英学校，应加强规范管理，合理核算学校办学成本，合理确定学校收费标准。

（四）优化公办学校人事管理制度，激发教师队伍活力

公办学校教师队伍在编制、职称、工资等制度设计上比较僵化，这是影响教师队伍稳定性的重要原因。为此建议：第一，在不改变教师工资结构的前提下，提高班主任津贴、超课时津贴标准，建立管理岗位津贴制度。改善教师工作预期，激发年轻教师和骨干教师活力。同时对于做出重要贡献的骨干教师、学科带头人给予工资报偿，激发高级职称教师活力。^[8]第二，教育督导部门应加强对学校职称（职务）聘后管理的督导评估，对确实无法完成岗位任务的高级职称（职务）教师采取缓聘、低聘、转岗等措施。低聘、转岗或解聘教师腾出高级、中级岗位后，由其他教师按照专业技术职务评聘程序公平竞争，从而建立岗位等级能上能下的常态化制度，激发高级职称（职务）教师的工作动力。

（五）以人才有序流动和良性竞争促进公办和民办学校共同发展

公办学校和民办学校在学校文化、管理制度等方面存在较大的差异，双方都有值得借鉴学习之处，有序的人才流动对任何一类学校发展都是有益的。良性的竞争不仅不会导致零和结果，而且正是促使它们改进管理、提高质量、增强实力、走向双赢的前提。为此建议，构建常态化的公办、民办校长教师流动制度，促进人才在不同类型的学校间合理流动，促进公办、民办学校共同发展。