近年来，各国政府越来越关注未来人口趋势及其可能带来的经济形势、社会发展及宏观政策调整。人口老龄化、劳动年龄人口与经济增长、学龄人口与教育资源配置等问题是人口变动背景下对社会发展影响最为深远因而也备受关注的几个关键问题。
[摘要] 中国人口发展已进入“低生育、老龄化、城镇化、高流动”时期，当前对义务教育资源配置的挑战主要有三：一是优质教育资源短缺且竞争加剧；二是教育资源配置结构失衡且空间分布不均；三是教育资源配置未能完全适应人口流动需要。为此建议：加强对义务教育资源配置需求情况的研判，多部门协作构建人口风险预警防范机制；建立均衡导向的教育财政长效投入机制，确保优质义务教育资源均衡供给；分阶段推进义务教育资源优质均衡发展，及时调整区域间学校布局规划；保障流动人口随迁子女义务教育资源优质均衡供给。
[关键词] 人口变动；义务教育资源配置
人口变动与教育资源的关系历来是学者关注的热点。人口自然变动中出生率对教育的影响最大，出生率下降、出生人口数量减少可以改变教育供不应求的状况，但同时也可能造成部分教育资源的浪费[1]。人口机械变动对教育资源的影响主要表现在流动儿童对教育的影响：一方面，随着流入地义务教育资源对外来人口开放政策的深入，外来人口随迁子女比重将持续上升，短期内会给流入地教育资源承载力造成影响[2] ；另一方面，与当地居民相比，部分流动儿童在流入地的就学状况仍存在一些不公平现象[3]。
随着“全面二孩”政策的实施，一些研究者关注人口政策变化后育龄人口和出生人口的趋势，及适龄人口变动对教育资源配置的影响。目前，大部分研究都是基于全国现有的人口普查和抽样数据，预测和研判人口政策实施对出生人口数量、学龄人口数量的影响，及其对教育资源配置带来的挑战和机遇。但已有研究也存在一些局限性，如多是基于户籍适龄人口预测来分析教育资源需求，而基于常住适龄人口预测、整体把握学龄人口的变化趋势，才更加符合教育发展的实际需要。尽管诸多研究分析了适龄人口变动为教育资源配置带来的挑战，但鲜有研究从风险治理和体制机制创新角度提出可操作性建议。本文以期针对这一挑战从风险治理和体制机制创新提出有价值的决策参考。
一、我国学龄人口变动基本趋势的研判
义务教育资源的配置是以学龄人口变动为依据的，因此要合理配置义务教育资源，必须把握学龄人口的分布特点及变动趋势。目前，中国人口发展已进入“低生育、老龄化、城镇化、高流动”时期，构成了2020-2050 年我国义务教育发展的基本人口背景，决定着教育资源配置的时空结构。
“全面二孩”政策背景下，我国学龄人口变动总体趋势有三：一是未来我国受教育人口数量总体呈波动下降态势。二是学龄人口总量将波动状地进入持续负增长。人口负增长时代预计在2027 年前后出现。2020-2035 年，各级学龄人口跌宕起伏很大，2035年后各级学龄人口进入全面或不同程度负增长时期。三是各级学龄人口增长变化呈现很不均衡的起伏。小学学龄人口以2021 年、2027 年为时间节点，初中学龄人口以2021 年、2027 年和2030 年为时间节点，分别呈现出不同的波动状态，小学学龄人口在2027 年、初中学龄人口在2030 年达到峰值后开始逐渐减少[4]。
（二）不同区域学龄人口变动趋势各异
经预测，各省份学龄人口变动存在明显的区域差异。在学前教育阶段[5]，全国学龄人口将由2019年3958.63万增加到2022 年4332.96万，再下降至2025年3880.46万，变异系数为7.46%。除贵州省在2021 年后学龄人口继续增加外，其他各省份变化趋势与全国基本相同呈下降趋势，但是变动幅度存在很大不同。北京、上海、四川、重庆、山西等省份变异系数超过10%，而黑龙江、内蒙古等省份变异系数在6% 左右。同时，东部与中西部地区各阶段学龄人口的增长变动具有明显差异，如2020-2025 年间，东部小学学龄人口增幅明显大于中西部，而初中学龄人口跌幅明显小于中西部；2025-2030 年间，东部初中学龄人口增幅明显大于中西部[6]。
（三）城乡学龄人口变动趋势差别较大
受城镇化快速发展的影响，城乡学龄人口规模变动趋势不同，城镇学龄人口规模将“先增后降”，农村学龄人口呈单边下降趋势。在乡村，“全面二孩”政策下，小学新增学生数最大值出现在2027 年，达617.10 万人，但由于受农村自然生育率下降和人口城镇化的共同影响，小学在校学生数在2022-2025 年间出现回升，2025 年达到2245.17 万人后又不断减少；初中在校学生规模变化情况同小学类似，一直在不断缩小，只在2028 年和2029 年左右受“全面二孩”政策影响会出现小幅增长。在城镇，小学在2027 年因“全面二孩”政策新增2164.87 万人，在校学生总数达到最大值7782.82 万人；初中在校学生数在2030 年达到最大值5008.32 万人，其中“全面二孩”政策增加1458.69 万人[7]。
二、人口变动对义务教育资源配置的挑战
（一）优质教育资源短缺，竞争加剧
学龄人口增长趋缓并将转变为持续负增长，一定程度上是教育成本高、优质教育资源竞争压力大所导致的[8]。随着经济社会和教育事业的发展，当前我国在教育领域的主要矛盾突出表现为人民美好教育需要与教育发展不平衡不充分的矛盾。“上好学难”、优质教育资源短缺成为人口变动背景下阻碍教育高质量发展的突出问题。当前，家长普遍存在“教育忧虑症”，担心孩子不能升入优质的小学、初中，进而有把握地升入优质高中和大学。择校热、辅导热等现象屡禁不止，其深层次原因是家长对优质教育资源的追求和非理性竞争，也因此大大提高了家庭教育成本。随着家庭教育成本急剧飙升，少生优生、质量替代数量逐渐成为主流观念。优质教育资源的紧缺在一定程度上成为“计划生育”的一种替代，成为影响我国人口规模增长的重要因素之一。长远来看，低生育率造成的劳动力人口规模减少会严重影响我国社会经济的发展。因此，优质义务教育资源短缺及其所导致的家庭教育成本偏高、生育意愿降低是我们必须认真面对的问题。如何加快实现义务教育阶段优质资源均衡配置，缓解家庭教育成本过高困境，成为当前教育资源配置面临的重大挑战之一。
（二）教育资源配置结构失衡、空间分布不均
尽管区域、城乡之间学龄人口变动趋势差异显著，但在我国政府分级管理体制下，区域、城乡间教育资源余缺难以调剂，给义务教育资源优化配置和区域均衡发展带来挑战。
一是义务教育资源配置结构失衡。“全面二孩”政策不仅对东、中、西部教育资源配置需求的影响差异显著，而且对城镇和乡村教育资源配置需求的影响也存在显著差异，如农村小学和初中的校舍建筑面积已经满足农村义务教育基本发展需求，甚至会出现闲置情况。同时，城镇小学的校舍建筑严重不足，2023 年之后的需求量又开始增大，应按照2027 年需求量扩建约12151.18 万平方米。城镇初中从2019 年开始也将出现校舍建筑不足的情况，应按照2021 年的需求量扩建约1895.94 万平方米，保持到2028 年之后又开始出现不足，再按照2030 年的需求量扩建约8634.97 万平方米[9]。
二是区域间义务教育资源分布不均。以上海为例，上海义务教育的供给呈现优质教育资源集中分布在中心城区、教师资源配置中心城区好于郊区、教育经费投入区域间不均衡等特征。如中小学生分布上，远郊区最多、核心区最少，但近、远郊区在学校数量配置上出现紧张态势，且近郊区教师资源缺乏，师生比最高，核心区师生比最低。从生均教育经费投入来看，上海各区义务教育财政拨款存在显著差异，小学阶段投入最高区（黄浦区）是最低区（浦东新区）的1.5 倍左右[10]。
（三）教育资源配置未能完全适应人口流动趋势
随着城镇化进程加快，人口不断向城区涌入，义务教育资源配置主要面临两大挑战：一是人口流入地教育资源不足和配置失衡。城市教育布局滞后于人口流动，流入地教育人口的激增给当地教育发展带来诸多压力，导致教育需求的增加，如加大教育投资，建设更多的学校，增加现有学校的设施，大量补充合格的教师及管理人员等[11]。流动人口高度集中的地区，义务教育资源供求矛盾非常突出，资源不足和配置失衡问题显著。流动人口规模越大越会显著降低人均普通教育经费支出[12]，中小学新建、扩建、改建的速度未能跟上经济社会发展的步伐和学龄人口流入速度，出现了中小学校数量不足、学额有限、教师短缺，特别是学前教育和高中阶段教育短板问题凸显。
二是排斥性制度安排亟待破除。迁移过程中的教育公平并不是一个数学问题，即根据人口变动对教育资源配置的测算问题，而是一个制度问题，是破除制度壁垒和进行制度改革的问题[13]。由于城市户籍制度、属地化管理体制等排斥性制度安排，流动儿童接受优质义务教育面临着财政拨款、校舍建设用地和教师编制等教育资源供给困境，流动儿童“上好学”问题将成为未来一段时期内城市教育高质量发展不容忽视的问题。教育资源短缺和排斥性政策使得很多儿童难以随家长流入城市，由此衍生出家庭分离和留守儿童一系列教育与社会问题。总的来看，高流动趋势的学龄人口变动要求我们密切关注流动人口教育的公平性和优质教育的获得性，优化义务教育资源分配格局。
三、优化义务教育资源配置的对策建议
2020-2035 年是优化义务教育资源配置、推进新时代教育事业高质量均衡发展的关键时期。针对上述问题，建议如下：
（一）掌握和科学预测义务教育资源配置需求情况，多部门协作构建人口风险预警防范机制
一是中央和地方政府建立动态监测数据平台，实时监测人口居住地变化、城镇化率提升等带来的学龄人口数量和结构分布变化，科学预测教育资源承载能力。动态监测数据平台建设应立足于掌握人口和教育资源现状，基于普查和平时抽查工作，分类别收集人口变化信息，尤其是符合条件的育龄人口及其子女，具体包括育龄家庭数量、符合条件家庭现存子女数量、幼儿的出生年月、户口性质、居住区域、获取配套公共服务（包括入园）等信息[14]。同时，为了应对人口预测和实时监控，有必要在现有学龄人口监测系统内专门设立关注政策目标家庭及其子女变化的监控项目，根据不同地域、不同人群年龄及其生育意愿等指标，对收集到的信息进行分类整理，并进行不定期的随访抽查和定期普查，密切关注“二孩”人口的变化情况，从而根据本地教育公共服务与资源实际承载力建立人口预警机制，做好风险防范。
二是根据供需结合、适当超前的原则配置教育资源，多部门协作构建教育资源配置风险预警机制。财政、编制办、社保、规划国土资源等主要职能部门应积极配合教育行政部门，对教育经费投入、教师编制供给、学校布局等资源进行科学合理规划与论证。虽然中国人口生育率能否在“全面二孩”政策背景下回升到预期水平仍是未知数，但无论何种预测方案都认为该政策会带来新增出生人口[15]。各级政府及相关部门有必要更有责任协作构建与适龄人口变动、经济社会发展状况相适应的动态监测系统，结合已有资源配置情况，每年对各级各类教育适龄人口、专任教师（保育员）、校（园）舍面积、经费等进行预测，根据预测结果及时制定和完善整体性系统化的配套公共服务资源配置规划和政策顶层设计，加强风险管理，满足社会经济发展和人口变化需求。
（二）建立均衡导向的教育财政长效投入机制，确保优质义务教育资源均衡供给
一是建立教育基本公共服务财政增量投入机制，确保教育资源配置财政支出的增长速度不低于公共财政支出的增长速度，保障优质教育资源经费投入。二是构建完善的义务教育财政转移支付制度。需要规范义务教育专项转移支付方式，保障区域间转移支付公开、公平、公正。“两公开”“两纳入”政策要求由流入地保障流动人口随迁子女的教育权利，但随着大量人口流向城市，给流入地政府带来较大的教育资源承载压力，中央或省级政府应根据人口流动规模，科学合理进行财政转移支付补偿，调动流入地教育资源优质均衡配置的积极性。可依据每个年度随迁子女中义务教育适龄儿童人数，计算出两个相邻年份间适龄入学人数的增量和增长率，依据上一个年度的生均公用经费额度和今年新增人数的乘积，计算出当年需要新增的公用经费拨款数额，以及这笔经费占上一年义务教育公用经费总额的比例，从而确定财政转移支付金额[16]。
（三）分阶段推进义务教育资源优质均衡发展，及时调整区域间学校布局规划
各级政府要根据学龄人口数量和结构变化，结合城乡及区域各级各类教育资源现有存量，根据各地教育发展实际情况，分阶段推进义务教育资源优质均衡发展。具体来讲：一是优化城镇学前和小学教育资源配置。增加城镇地区学前及小学教育资源的配置数量，增加中西部地区学前教育资源的配置数量，增加东部地区学前和小学数量，适当控制初中学校的建设速度。二是利用乡村地区及中西部地区学龄人口减少契机，进一步推进城乡义务教育一体化建设，有效扩大优质教育资源覆盖面，采取“城乡互助共同体”、教师交流轮岗培训等多种管理方式，提高教师专业发展速度，激发办学活力，培育学校特色文化，促进城乡义务教育资源优质均衡发展。
（四）保障流动人口随迁子女义务教育资源优质均衡供给
保障流动人口随迁子女享有平等的受教育权，就需要提供充足均衡的优质城市义务教育资源。地方政府在进行教育资源规划时，可以具体从三个方面入手：一是以常住人口为基数对教育领域各学段学龄人口规模和结构特点进行预测，在此基础上统筹义务教育布局、制定学校建设规划和教育经费配置、教师编制配备等教育资源规划。在外来学龄人口规模大但人口规模管控严格的超大、特大城市，地方政府要结合义务教育布局实际情况，出台科学的人口规模控制、积分落户管理和教育服务供给的综合治理机制，不单一地以流动人口居住年限、住房等挂钩机制限制其入学。二是创新义务教育优质均衡发展机制和管理模式，推动优质教育资源合理布局，如实施郊区义务教育薄弱学校委托管理；实行学区化管理，组建片区教育发展联盟或教育发展共同体；实行城区优质名校移植性集团化办学等。三是重视常住学龄人口学前教育和义务教育后入学机会供给。扩大普惠性学前教育资源供给，提升随迁子女普惠性幼儿园入园比例。同时结合城市化发展水平、城市规模与随迁子女结构规模，建立梯级政策方案设计与引导，分阶段逐步开放职业高中、普通高中、中专及技校等继续教育机会，不断完善流入地升学考试的配套政策、操作程序和实施细节。
注释：
[1] 林成策. 从学龄人口变动看未来山东省基础教育与师范教育的发展[J]. 西北人口，2001（04）：19-21+18.
[2] 孟兆敏，吴瑞君.学龄人口变动与基础教育资源配置的协调性及原因探析——以上海为例[J]. 南方人口，2013，28（01）：52-60.
[3] 孙红玲. 浅论转型时期流动人口子女的教育公平问题[J]. 教育科学，2001（01）：4-6.
[4][7][9] 李玲，杨顺光.“全面二孩”政策与义务教育战略规划——基于未来20年义务教育学龄人口的预测[J]. 教育研究，2016，37（07）：22-31.
[5] 赵佳音.“全面二孩政策”背景下全国及各省市学龄人口预测——2016至2025年学前到高中阶段[J].教育与经济，2016（04）：64-69+91.
[6] 华东师范大学人文与社会科学学院院长吴瑞君教授在2019年4月19日由华东师范大学国家教育宏观政策研究院主办的“人口变动与教育资源配置”中国教育发展论坛2019上的发言.
[8] 复旦大学社会发展与公共政策学院人口研究所任远教授在2019年4月19日由华东师范大学国家教育宏观政策研究院主办的“人口变动与教育资源配置”中国教育发展论坛2019上的发言.
[10] 张强，高向东. 上海学龄人口空间分布及其对基础教育资源配置的影响[J]. 上海教育科研，2016（04）：5-10.
[11] 陶红，杨东平，张月清. 基于人口流动的义务教育资源配置[J]. 上海教育科研，2010（11）：4-7+18.
[12] 杨刚强，李梦琴，孟霞. 人口流动规模、财政分权与基本公共服务资源配置研究——基于286个城市面板数据空间计量检验[J]. 中国软科学，2017（06）：49-58.
[13] 华东师范大学人口研究所所长丁金宏教授在2019年4月19日由华东师范大学国家教育宏观政策研究院主办的“人口变动与教育资源配置”中国教育发展论坛2019上的发言.
[14] 乔晓春.“单独二孩”政策下新增人口测算方法及监测系统构建[J]. 人口与发展，2014（1）：2-12.
[15] 彭希哲. 实现全面二孩政策目标需要整体性的配套[J]. 探索，2016（1）：71-74.
[16] 杨明. 属地化管理体制下进城务工人员随迁子女义务教育公共资源配置探析[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2015，45（06）：153-163.
文章来源 | 《人民教育》2020年第1期