摘要：
改革开放以来，我国国家层面出台351件教师政策，初步形成促进教师队伍建设的政策体系。从政策工具的分析视角出发，采用文本计量的研究方法，发现改革开放40年的教师政策变迁经历了五个阶段，即1978-1985年的恢复调整阶段，政策供给主题是建章立制；1986-1992年的厚植基础阶段，主题是确保教师胜任；1993-2011年的内涵建设阶段，主题是质量提升；2012-2017年的全面提升阶段，主题是体系构建；2018年以后，教师政策发展进入新时代。政策变迁的过程中，政策体系趋于完备，初步形成促进教师队伍建设的制度基础设施；发文主体层级和政策的权威性不断增强；发文主体日趋多元，政策协同性不断增强；教师质量成为愈发重要的政策议题；命令性政策工具的使用存在过溢的倾向。政策变迁的未来发展表现出四种趋势：一是继续深化体制机制改革，破解教师队伍建设的深层制约；二是加强待遇保障、教师权利方面的政策供给；三是教师政策执行有更强的组织保障；四是进一步确立教师优先发展的战略地位。
关键词：改革开放；教师政策；政策工具；文本计量
作者简介
李廷洲：华东师范大学国家教育宏观政策研究院副研究员
吴晶：华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士后
王秋华：华东师范大学国家教育宏观政策研究院科研助理
教师是人类灵魂的工程师，是人类文明的传承者，承载着传播知识、传播思想、传播真理，塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的时代重任。①优先关注教师队伍建设，是坚持优先发展教育的关键。改革开放40年来，国家层面累计颁布了351件教师相关的政策文件，为促进教师队伍建设营造了良好的制度环境。40年来教师政策的变迁反映了我国教师队伍建设的演变逻辑。分析教师政策发展的特征、规律，发现问题及趋势，对于进一步完善教师政策体系、加强教师队伍建设，具有重要意义。
本文从政策工具的理论视角出发，采用文本计量的研究方法，对改革开放以来国家层面发布的教师政策进行分析，定量、可视化地呈现教师政策的变迁历程、特征及其发展趋势。
一、分析框架与研究方法
（一）教师政策的样本选择
本文的分析对象是国家层面在1978年1月1日到2018年9月28日期间公开发布的与教师有关的文件。资料来源是“中国教育政策文献数据库”。②通过对“教师”“教职工”“校长”“老师”“师范”等关键词的全文检索，得到351件政策文件，作为本研究的对象，见表1。
351件政策文件中，13件由中共中央颁发，47件由国务院颁发，1件由全国人大颁布，290件为国家部委颁发。政策主题涉及整体设计、教师培训、专业标准、编制、职称、资格认定、教师教育、师德建设、权益保障等方面。
（二）基于政策工具的二维分析框架③
政策工具理论认为政策是一系列基本工具组合而来的，这种组合可以反映决策的规律。④
1. 横向维度：基本政策工具类型维度
关于政策工具的分类方法，学术界有很多理论框架，麦克唐纳尔（L.M.McDonnell）和艾莫尔（R.F.Elmore）的理论框架将政策工具分为命令工具、权威重组工具、能力建设工具、劝告工具和激励工具，具有较强的解释力，在研究中被广泛地应用。⑤在这个理论框架中，命令工具是规范性的规则，权威重组工具是改变权力和资源分配的手段，能力建设工具是提升政策执行机构或人员的能力的手段，劝告工具通过信息的传递来鼓励、呼吁某种信念或价值，激励工具通过正反两方面的激励对目标群体的行为施加影响。⑥
2. 纵向维度：教师政策要素维度
教师政策的内涵是丰富的，包括从职前培养、入职到退休等诸多要素。在基本政策工具类型分析的基础上进一步考察政策要素，可以对教师政策做出更深入的分析。世界银行的一项研究提出包含10类要素的教师政策评估框架，用以指导各国教师政策的制定和完善⑦，具体包括：（1）教师培养机构及其模式等相关的培养补充政策；（2）教师任职条件相关的任职资格政策；（3）教师聘任、解聘相关的教师聘任政策；（4）有关工作时间、任务、自主权等的岗位管理政策；（5）教师专业发展的提供主体、经费等相关的专业发展政策；（6）教师收入、津补贴、社会保障等相关的待遇保障政策；（7）教师退休相关的政策；（8）教师评价相关的政策；（9）教师工作权利、决策参与渠道等相关的教师权利政策；（10）关于校长选拔、评价等的政策。完善的教师政策体系要求要素完备、结构适当，以发挥整体效应。⑧
（三）政策文本的分析方法
本研究以教师政策文本的具体条款作为分析的基本单元。首先对351项政策文本按照“政策编号-条款编号”的方式进行编码，形成编码表，见表2。然后，根据前文所述的二维分析框架将所有条款分别归类，分析类目包括横向的5个基本政策工具维度和纵向的10个教师政策要素维度。
二、改革开放40年我国教师政策发展历程
我国改革开放40年来颁发的教师政策，经历了一个恢复调整、厚植基础、质量提升、体系构建等阶段的发展历程。
（一）恢复调整阶段：建章立制（1978-1985年）
改革开放之初，我国教师队伍建设体制机制处于无序状态，教师管理制度混乱，出现教师编制被随意占用、师范毕业生无法分配至学校等一系列问题。这个时期政策供给的主题是建章立制，构建起师德规范、待遇保障、岗位管理、培训体系、编制标准等制度的基本框架，推动我国教师队伍建设从动乱中恢复。
1978年，国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，这是教师政策开始恢复调整的标志。文件指出，中小学公办教师的管理、调配工作，应由县以上教育行政部门负责；高师、中师毕业生应全部分到教育战线工作；各级行政部门不应占用教育事业编制；加强对民办教师的管理。同年10月，教育部颁布《关于加强与发展师范教育的实施意见》，明确了师范教育的重要地位，指出“大力发展和办好师范教育，建设一支又红又专的教师队伍”。1979年《关于教育部门教职工升级问题的通知》初步构建了教职工专业发展的制度框架。1980年《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》和1983年《关于加强小学在职教师进修工作的意见》建立起教师进修考核制度。以1985年《关于教师教龄津贴的若干规定》为代表的系列政策，对教师岗位的工资津贴、待遇保障进行了规范。
（二）厚植基础阶段：确保胜任（1986-1992年）
1985年5月，中共中央《关于教育体制改革的决定》颁布，提出“要争取在5年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作”的整体目标，标志着教师政策体系进入了以确保教师胜任教学工作为重心的发展阶段。
中小学在职培训得到强化，并逐步迈向制度化。1986年，原国家教委印发《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》，明确规定了师资培训的目标、要求及形式，并强调要提升培训质量。同年4月颁布的《义务教育法》规定“国家建立教师资格考核制度”。同年9月，《中小学教师考核合格证书试行办法》提出在中小学实行教师考核合格证书制度，推动了我国中小学教师在职培训的制度化。1991年底，原国家教委印发《关于开展小学教师继续教育的意见》，意味着我国对中小学教师的在职培训方式从补偿性的学历培训转向提高性的继续教育。除了重视对教师进行在职培训，国家也开始尝试对中小学校长进行在职培训。1992年，中央组织部、原国家教委印发《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见》，规定了中小学校长培训的要求、内容、方式，强调对校长的岗位职务培训。
（三）内涵建设阶段：质量提升（1993-2011年）
1993年，《中国教育发展和改革纲要》颁布，提出教育的改革和发展对教师提出了新的更高的要求，要进一步加强师资培养培训工作，改善教师待遇等，标志着我国教师政策迈入以质量提升为主题的发展阶段。同年，《中华人民共和国教师法》正式颁布实施，对于教师的权利义务、聘任制度、在职培训等方面都做了具体的规定，教师队伍建设实现了有法可依。
教师专业发展和质量提升受到进一步的重视。1994年，《关于开展小学新教师试用期培训的意见》对教师正式入职前的培训内容、培训形式等作了详尽规定，为新任教师尽快适应教育教学工作奠定了基础。以《中小学教师继续教育工程方案(1999－2002年)》为代表的政策，对教师整体素质和能力水平的提高进行了详尽说明，以适应实施素质教育的需求。2007年，《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》颁布，以培养优秀教师，鼓励更多优秀青年终身从教。此后，一系列提高教师专业素质、推动教师队伍建设的政策相继出台。农村义务教育阶段“特岗教师”深入开展。2009年《关于继续组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的通知》提出，将“特岗计划”实施范围扩展至中西部地区国家扶贫开发工作重点县。中小学教师“国培计划”全面启动。2010年，《教育部、财政部关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》发布，旨在提升中小学教师特别是农村教师队伍整体素质。
（四）全面提升阶段：体系构建（2012-2017年）
2012年8月，国务院《关于加强教师队伍建设的意见》发布，该文件在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的基础上，从师德建设、专业发展、体制机制、待遇保障、组织保障等角度对教师队伍建设作出了顶层设计，绘制了一个系统的政策蓝图，成为接下来一个时期教师政策供给的纲领性文件，标志着教师政策发展进入体系构建的阶段。
这个时期出台了96件政策文件，主题涵盖教师政策的方方面面。师德规范方面，出台《高等学校教师职业道德规范》《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》等规范文件，明确师德红线；教师培养方面，出台了《关于深化教师教育改革的意见》《关于实施卓越教师培养计划的意见》，指明了深化教师教育改革，全面提升教师教育质量的具体路径；地位待遇方面，出台《关于落实2013年中央1号文件要求 对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》《关于印发边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设规划的通知》等文件，推动教师社会地位和职业声望进一步提升，等等。这一时期的教师政策发展初步形成了国家宏观设计、协同促进改革、教育部门为主的教师队伍建设政策体系。
（五）教师政策发展的新时代（2018年以后）
2018年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），这是新中国成立以来中共中央首次出台专门面向教师队伍建设的文件，具有里程碑式的意义。文件直接回应了长期以来制约教师队伍建设的现实问题，为教师队伍建设的方方面面作出系列战略部署。尤其是强调加强党的领导，提出“要切实加强领导，实行一把手负责制”“各省、自治区、直辖市党委常委会每年至少研究一次教师队伍建设工作”。文件的出台将教师队伍建设工作提到了前所未有的政治高度，标志着教师队伍建设“极端重要性”的战略地位成为共识，我国教师队伍建设迎来了前所未有的战略机遇期；标志着教育事业发展重心由重视硬件投入转向重视教师发展⑨，教师队伍建设迎来了新时代。
三、改革开放40年以来我国教师政策的计量特征
在对政策文本有关条款编码和分类的基础上，形成教师政策工具二维分布表，见表3。
分析发现，教师政策工具在基本类型维度上的分布表现出明显的类别化特征，大致可以分为三类。第一类是频繁使用的政策工具，即“命令工具”，其使用频次高达332次，占比达47%。第二类是使用比较频繁的政策工具，包括“劝告工具”和“能力建设工具”，其使用频次分别为171、134次，占比分别为24%和19%。第三类是较少使用的政策工具，包括“权威重组工具”和“激励工具”，其使用频次为分别为37、33次，占比约5%。第一类政策工具的使用频次大致是第二类政策工具的2倍，是第三类政策工具的8-10倍，如图1所示。
政策工具在教师政策要素维度上的分布同样表现出明显的类别化特征，大致可以分为三类。第一类是频繁涉及的教师政策要素，即“专业发展”，相关政策工具的使用频次为182，占比约为26%。第二类是较多涉及的教师政策要素，包括“待遇保障”“岗位管理”“职前培养”“监测评价”4个要素，相关政策工具的使用频次分别为101、92、75、72，占比分别约为14%、13%、11%、10%。第三类是较少涉及的政策要素，包括“聘任制度”“任职资格”“学校领导”“教师权利”“退休制度”5个要素，使用频次分别为66、49、39、18、13次，占比分别约为9%、7%、5%、3%、2%。第一类政策工具的使用频次大致是第二类的2倍，是第三类的3-13倍，如图1所示。
图1 改革开放40年以来教师政策工具二维分布
（一）政策体系趋于完备，制度基础设施逐步完善
改革开放初期，我国教师政策的重点在于解决紧迫问题，存在“头疼医头、脚疼医脚”的倾向，缺乏系统性和连续性。近年来，教师政策表现出数量越来越多、密度越来越大、系统性越来越强的趋势。特别是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布之后，出台了系列教师政策，针对教师队伍建设方方面面的工作作出规范，各种类型的政策工具数量也开始全方位、大幅度提升。随着政策体系的不断完善，政策整体效应能够更好地发挥，初步形成了促进教师队伍建设的制度基础设施。
（二）发文主体层级提高，政策权威性不断增强
纵观改革开放40年的教师政策，可以发现发文主体层级提高的趋势。从数量上看，近十年，国务院直接发文的数量占改革开放40年国务院发文总量的36.4%。这一点从几件综合性文件的发文主体也可以很好地体现出来。1998年《关于当前加强教师队伍管理的通知》由教育部办公厅发布，2012年《关于加强教师队伍建设的意见》由国务院发布，2018年《意见》由中共中央、国务院发布，发文主体层级和权威性不断提升。《意见》更是成为新中国成立以来党中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件。
（三）发文主体日趋多元，政策协同性不断增强
改革开放以来，教师政策的发文主体逐步变得多样化，越来越强调多部门联合发文，政策的系统性、协同性不断增强。从数量上看，近十年由多部委联合发文的政策共33份，占改革开放40年联合发文政策总量的36.3%。以教师教育相关的政策文件为例，1978年《关于加强和发展师范教育的意见》和2002年《关于推进教师教育信息化建设的意见》由教育部单独发布，2012年《关于深化教师教育改革的意见》由教育部、国家发展改革委、财政部三部门联合发布，2018年《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》由教育部联合国家发改委、财政部等五部委共同发布。围绕教师教育领域，发文主体逐渐从单一的教育部，向包括国家发改委、财政部、人力资源社会保障部等多部委转变。
（四）教师质量成为愈发重要的政策议题
改革开放以来，教师质量成为愈发重要的政策议题。第一，教师专业发展相关的政策工具的使用频次增长迅速，特别是近十年的使用频次占改革开放以来频次总和的56.6%。各类中长期教师专业发展计划增多，尤其是在国家脱贫攻坚大背景下，针对中西部地区教师、贫困地区教师的能力提升项目增速显著。随着教育信息化的发展，除了传统的培训项目以外，开始强调人工智能等信息化手段助推教师队伍建设。第二，教师职前培养政策工具也得到更多使用，相关政策工具使用频次占比从改革开放初期的1.4%增长至目前的20.3%，近十年来其使用频次占改革开放以来频次总和的69.2%。2018年，教育部等五部门出台《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》，提出改善师范生生源质量、优化教师教育学科专业体系、建设高水平教师教育基地，为我国教师教育长期可持续发展奠定坚实基础。加快高水平师范院校建设，加强教师职前培养，提升教师综合素质和专业化水平，正在成为我国教师政策的核心议题。
（五）政策工具类型中命令工具使用存在过溢倾向
命令工具的使用频次是其他类型政策工具使用频次的1.9-10.1倍，特别是近十年的使用频次超过了改革开放头30年的频次之和。命令工具的使用无需额外的资源投入，政策影响容易控制，因此在实践中得以大量使用。命令工具理想的适用情境是政策目标清晰、手段明确，政府各层级、各部门之间目标比较一致，且政策执行机构拥有充分资源。但是，我国目前并不完全具备以上特征：各层级政府关于教育事权与支出责任的划分尚未明确，政府各部门职责权利仍未理顺，基层政府的政策执行能力仍有待提高。在这种背景下，大量使用命令性政策工具容易引起政策执行机构和目标群体选择性的执行政策，引起政策失真。⑩
四、我国教师政策的发展前瞻
基于改革开放40年来我国教师政策的基本特征、变迁轨迹及教师队伍建设对政策供给提出的时代要求，可以大致判断未来教师政策发展的趋势。
（一）深化体制机制改革，破解教师队伍建设的深层制约
当前，我国教师队伍建设改革已经进入深水区，涉及多领域、多部门的复杂改革不断涌现，日益触及制约教师队伍建设改革的深层体制机制因素。如教职工编制政策改革，2014年三部委《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》将县镇、农村中小学教职工编制标准放宽，统一到城市标准，这客观上需要大幅增加编制数量，然而，我国编制总量自2012年以来就严格执行“只减不增”，成为教师补充的制约因素。⑪教师职称改革方面，2015年两部委《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，更加注重教育教学工作业绩、方法，过分强调论文、学历的倾向得到了改变。这实际上让更多教师达到了职称晋升的标准，然而职称岗位结构是固定的，使得职称岗位数量紧缺的矛盾更加尖锐。⑫这些改革涉及复杂的政府部门合作，以及多种制度之间的匹配和耦合，我国教师政策供给要对这些问题作出更直接的回应。
（二）加强待遇保障、教师权利方面的政策供给
提高教师地位待遇、保障教师权利是提高教师职业吸引力、提高教师质量的根本。近年来我国教师政策在待遇保障和教师权利方面的政策供给出现了增加的趋势。在第五次全国教育大会上，习近平总书记提出，“努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位，让广大教师享有应有的社会声望”，并强调，“随着办学条件不断改善，教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教。”《意见》要求，明确教师的特别重要地位，不断提高地位待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业。总书记讲话和中央文件具有高度的权威性，是我国教育政策供给和教育发展改革的基本方向和依据。可以预见，将来待遇保障、教师权利方面的政策供给将成为教师政策发展的重点。
（三）教师政策执行有更强的组织保障
教师政策目标的实现有赖于创新性的政策执行，即各级地方政府依据地方性知识和区域特点，对国家政策进行有针对性的细化和再制定；同时还要整合政府各部门的组织目标和行政资源。创新性地政策执行需要政府各层级、各部门的有效合作，这需要强有力的体制保障。在我国，党的领导具有高度的权威，而且这种权威已经成为公共部门和全社会的共识。在教师队伍建设任务艰巨且复杂的背景下，必须依靠党的领导。习近平总书记在第五次全教会的讲话中指出“各级党委要把教育改革发展纳入议事日程，党政主要负责同志要熟悉教育、关心教育、研究教育。”《意见》也提出，“要切实加强领导，实行一把手负责制”，“各省、自治区、直辖市党委常委会每年至少研究一次教师队伍建设工作”。这实际上是以党的最高权威总揽全局、协调各方，促使各部门充分认识到教师作为“国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石”的战略意义，以大局为重，勇于突破部门规章，在党的领导下有效开展政府多层级和跨部门合作，形成合力，从根本上破解制约教师队伍建设的体制机制障碍，共同推进教师队伍建设。⑬
（四）进一步确立教师优先发展的战略地位
政策供给将进一步确立教师队伍建设在整个教育事业中优先发展的战略地位，具体体现为政治资源的优先配置和公共财政的优先投入。习近平总书记在全国教育大会上强调，努力提高教师的政治地位。政治资源的优先配置是提高教师政治地位的重要手段。一方面，以拓宽教师决策参与渠道为重点，提高教师政治待遇，使其发挥更大的政治作用。另一方面，营造有助于教师政治地位提升的良好社会氛围，增加社会对教师政治地位的认可。⑭《意见》也强调政治资源的优先配置，最值得一提的是提出采用“一把手负责制”。“以党领政”“党和国家相互嵌入”是中国政治生态的鲜明特征。⑮在教师队伍建设问题上采用“一把手负责制”，意味着教师队伍建设问题在众多政策议题中获得了非常高的优先性。在公共财政投入方面，总书记在全教会上的讲话指出，“随着办学条件不断改善，教育投入要更多向教师倾斜”。《意见》提出各级政府要将教师队伍建设作为教育投入重点予以优先保障。⑯可以预见，公共财政投入优先向教师倾斜将成为政策供给的重要趋势。
Transformation Process，Key Characteristics and Development Prospect of China’s Teacher Policies in the 40 Years of Reform and Opening-up——A Text Metrology Analysis based on the Perspective of Policy Tools
LI Ting-zhou WU Jing WANG Qiu-hua
(National Institutes of Educational Policy Research, East China Normal University, Shanghai 200062, China)
Abstract: Since the Reform and Opening-up, China has introduced 351 teacher policies at the national level, and basically formed a policy system to promote the construction of teachers. From the perspective of policy tools, using the method of textual measurement, it is found that transformation process of China’s teacher policy in the 40 years of Reform and Opening-up can be divided into five stages: the recovery adjustment stage from 1978 to 1985, and the policy supply theme is established; the foundation strengthen stage from 1986 to 1992, the theme is to ensure the competence of teachers; the connotation construction stage from 1993 to 2011, the theme is quality improvement; the comprehensive improvement stage from 2012 to 2017, the theme is system construction; the stage after 2018, teachers policy development enter a new era. In the process of policy change, the policy system has become more complete, and the institutional infrastructure to promote the construction of teaching staff has been basically formed; the authoritative level of the issuing body of the policies has been continuously enhanced; the issuing body of the policies has become more diversified, and the policy synergy has been continuously enhanced; the quality of teachers has become more and more important policy issues; mandatory policy tools are used too much. The future development of policy changes shows four trends: continue deepening the reform of the system and mechanism, to break the deep constraints; strengthen the policy supply in terms of teachers’ treatment and right; teacher policies implementation has stronger organizational guarantee; further establish the strategic position of teachers’ priority development.
Key words: Reform and Opening-up； teacher policy； policy tools； text metrology