[摘要]改革开放40年来，基于财政体制改革和教育事业发展的双重牵引，教育财政体制改革经历了改革开放初期的探索、多元化筹集教育经费、建立公共教育财政制度，最终形成了现代教育财政制度，为我国经济社会快速发展提供了源源不断的高素质人力资本。改革开放初期，教育财政基于分级包干财政体制呈现出分权型雏形，教育支出绝对规模扩大，各级各类教育全面恢复；1985年以后逐步建立多渠道筹集教育经费制度，财政性教育经费占GDP4%的政策工具确立，教育经费总量及财政教育经费投入大幅增长；1998年开始起步建设公共教育财政制度，确定了“三个增长”政策目标，强调政府应承担更多教育投入责任，4%政策目政标实现；2013年起构建面向未来的现代教育财政制度，实施全口径教育预算制度，厘清政府间教育事权与教育支出责任划分，健全教育投入机制，为建设具有中国特色、世界水平的现代教育提供强大的资源支撑。
[关键词]改革开放40年；多渠道筹集；公共教育财政；现代教育财政制度
作者简介
胡耀宗：华东师范大学国家教育宏观政策研究院兼职研究员，教育学部教育管理学系系主任, 教育经济研究所所长, 教授
刘志敏：华东师范大学教育学部教育管理学系硕士研究生
教育财政是国家教育治理的基础和重要支柱，也是推进教育改革不断突破和发展的引导性力量。改革开放40年来，在社会主义市场经济体制不断建立和完善的进程中，教育财政体制经过改革开放初期的探索、多元化筹集教育经费、建立公共教育财政制度，最终初步形成了现代教育财政制度，为我国经济社会快速发展提供了源源不断的高素质人力资本。回溯改革开放40年来的教育财政制度的探索、构建和完善过程，我们因循时间脉络，试图架构一条从财政体制改革到教育财政体制改革，再到教育财政支撑下的教育体制构建和教育事业发展，并给出时代背景下的教育财政制度进程的评鉴，以期从教育财政制度建设的视野丰富和形塑我国教育现代化进程的实现程度。
一、改革开放初期教育财政体制的探索
建国以后，适应计划经济体制的基本经济制度，我国形成了统收统支的财政体制。1978年党和国家工作的重心转移到以经济建设为中心上来以后，财政领域开始探索实行分级包干财政体制。此时，关于教育财政体制作为一种理念和认识，虽然还没有正式提出，但是“二战”以后国际上提出的人力资本理论以及教育是一种投资的理念，极大地冲击着人们对教育是纯粹的消费性事业的僵化认识，实践中向地方分权、向社会和学校放权的分权型教育财政制度渐显雏形。
（一）分权型教育财政体制的雏形
十一届三中全会以后，随着党和国家社会主义建设工作重点的转变，教育事业作为关系到社会主义建设全局和国家历史命运的根本问题，逐渐受到全党和全社会的重视。1978年4月召开全国教育工作会议，恢复教学秩序，提出教育要适应国民经济发展。1980年，中共十一届五中全会提出“确定适合国民经济发展需要的教育计划和教育体制”的任务。1982年9月十二大正式把教育确定为发展战略重点，使教育从长期作为政治工具的桎梏中解放出来，我国的教育事业得到全面恢复，教育规模迅速发展[1]。
70年代末80年代初，教育界乃至整个思想界确立了邓小平教育理论的指导地位。邓小平教育理论为我国教育财政思想的转变、改革及发展提供了明确指导。一是邓小平从社会主义经济建设的高度，明确指出“基础在教育”。十一届三中全会以后，邓小平亲自抓教育这一基础工作。二是邓小平提出“抓科技必须抓教育”、“要像抓经济工作那样抓好教育工作”的教育思想。1977年邓小平明确指出，“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。”1977年5月，他关于尊重知识、尊重人才的著名讲话，在很大程度上确立了新时期教育的发展方向和基本价值。三是确立教育优先发展战略思想，重视增加教育投入。邓小平同志把教育看作是全党全社会的大事来抓。“教育事业不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业。”1982年9月党的十二次全国代表大会召开，这次大会高瞻远瞩，把教育提高到全党战略重点之一的地位，这在党的历史上是第一次。这是我国教育发展史上的一个重大转折，是邓小平教育思想的重要体现。
在这一时期，教育经济学的引入和构建，推动了教育经济学理论研究热潮，引发了教育投资本质问题的讨论。1979年4月中央召开全国教育科学规划会议，正式确定研究经济学问题。1980年6月《教育研究》编辑部召开了教育问题座谈会，同年第四期的《教育研究》上刊发了经济学家于光远、中国人民大学的宋涛、北京大学肖灼基、北京师范大学顾明远等人对教育经费短缺、建立教育经济学的看法。这些专家呼吁为建立中国的教育经济学做了铺垫。1980年8月根据教育部党组的指示，中央教育科学研究所在北京召开教育经济学研究工作交流会，会上发表了《关于成立全国教育经济学研究会的倡议书》。1981年8月由刚成立的全国教育经济学研究会筹备组在北京举办讲习班，首次在我国系统地介绍西方和前苏联教育经济学的产生、发展和基本内容。此后陆续出版了一批译著、论著和教材。1984年9月中国教育经济学研究会在黄山成立。1985年中国教育经济学研究会与华中师范大学联合创办《教育与经济》杂志。
财政体制和教育制度的变革决定教育财政制度的安排。1980年国务院发布文件,实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制以后，教育行业积极顺应大势，迅速作出反应。教育部党组在1980年3月发布了《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，提出从1980年起, 教育经费拨款由中央和地方两级财政切块安排。这种新的教育经费管理体制决定了中央财政只负担中央部委所属高等及中等院校经费，省、市所属高校和中小学的经费由省市人民政府负责[2]。《建议》要求各地方体现中央重视教育并逐步增加教育经费的精神，条件好的地方要尽量多安排教育经费；由于各级学校尤其是中小学校人员经费比重较大，公用经费较少，如果再削减教育公用经费，教育事业会更加困难，为此学校要勤俭办学。节约下来的资金不收回财政，由各级教育部门统筹安排，弥补缺口，改善办学条件[3]。
1983年中共中央、国务院发出了《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》，就加强和改革农村学校教育作出一系列指示。指出要坚持“两条腿走路”，以国家办学为主体，充分调动农村合作组织、厂矿企业、农民等方面办学的积极性，通过多种渠道解决农村教育经费问题。总体来说，这一时期并未建立真正意义上的政府财政义务教育投资体制，这体现在管理权限上，当时的义务教育主要实行国家办学、中央集权、财政单一的管理模式。高等学校的教育事业经费由过去的中央政府独自承担改为中央与地方各自切块安排，分级负责，即由中央政府各部委举办和管理的学校，其事业经费由财政部拨款，地方政府举办和管理的学校由地方财政拨款。政府间分权型高等教育财政体制初现雏形[5]。
（二）分权型教育财政体制评析
教育是“文化大革命”时期的重灾区。由于受到“以阶级斗争为纲”极左思想的影响,教育的性质反复遭受政治上的拷问，学校也沦为“阶级斗争的工具”。十一届三中全会后，教育事业得到全面恢复。普及小学教育依据“两条腿走路”的办学方针展开并取得较大进展，一批重点中小学相继产生，中等教育结构改革及职业技术教育发展不断推进，高等教育主要集中在恢复高考、理顺高等教育管理体制、调整高等学校学科和专业结构、开始建设重点大学等方面，研究生教育也在这一时期得到恢复。教育经济研究会的成立和教育经济学在中国的确立，展现出全民关注教育经费问题，全社会办教育的热情，也为合理确定教育投资比例，合理分配教育资源进行理论研究打下了基础。邓小平教育理论的确立为我国教育财政思想的转变、改革及发展提供了明确的指导。教育财政分权化改革适应了国家经济体制从传统高度集中的计划经济逐渐向社会主义有计划的商品经济体制转变，所有制结构逐步趋向多元化，资源配置方式从计划调配转向计划和市场调节相结合的方式。基础教育财政逐步形成“分级管理、以乡为主”的体制；高等教育财政形成了政府间财政分权的体制,同时建立了成本分担和成本补偿机制。这一阶段教育支出的绝对规模大幅增长。
教育财政分权化改革收效显著，但教育经费投资规模还处于较低水平，经费分配和使用仍明显脱节,教育投入的结构也不合理，教育需求与供给的矛盾仍然十分尖锐。地方统筹教育经费的权力较以前增大许多，但把筹措教育经费的主要责任推给地方无形中加重了地方的负担，也加剧了教育的区域不公平。并且中国财政思想中长期形成的把教育当作消费，确保生产性的重要工业、国防工业和农业的思想惯性，仍然在国家决策中占有一定位置。地方长期形成的忽视教育的思想惰性依然存在，因此教育投资虽然有相当幅度的增长，但并未从根本上解决经费短缺问题。
二、多渠道筹措教育经费制度的建立
从1985年到1997年，以分税制改革为重要标志的新型财税体制从探索变成现实，中央和地方事权和财权的关系界定进入新的阶段。教育财政领域在不断增加政府教育投入的同时，吸引社会各方共同投入教育，形成了多渠道筹集教育经费的新格局。
（一）多渠道筹集教育经费
经过改革开放初期的教育发展，我国教育规模日渐庞大，经费短缺仍然是教育改革和发展面临的首要问题。解决这一问题，需要调动各级政府、广大师生员工和社会各方面投入教育事业的积极性。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确基础教育管理权属于地方，为保证地方发展教育事业，除国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，要求乡财政收入应主要用于教育。地方可征收教育费附加，并鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，在自愿基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。以此成为多渠道筹措教育经费的政策发端。1985年后，义务教育经费来源主要有3个渠道：国家用于义务教育的经费、社会对义务教育的投入和个人负担的教育费用。[6]
20世纪80年代中期，党中央、国务院下达4个有关集资办学、改造校舍的文件，包括《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》《国务院征收教育费附加的暂行规定》《关于加强普通教育经费管理的若干规定》等，对筹措教育经费的原则和范围进行了初步规定。1988年，国务院成立以李铁映为组长的教育发展和改革研讨小组，对此后10年我国教育的发展方向和规划进行了深入调查和研究。1989年，中央政治局讨论并通过由该小组起草的《中共中央关于教育发展和改革若干问题的决定》，该文件对教育经费筹措渠道的规定更为系统和完善，概括为：财、税、费、产、社、基，即逐步建立以国家财政拨款和征收用于教育的税、费为主，辅之以收取非义务教育阶段学生的学杂费、校产收入、社会集资和设立教育基金的多种渠道筹措教育经费的新体制。
国家教委会同中央有关部门，对多渠道筹措教育经费制度的各方面作了进一步完善，并建议在相关文件和法律条文中加以体现和规范。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》、1994年国务院印发的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》、1995年颁布的《教育法》以及1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，都对保证“多渠道筹措教育经费”的6条来源渠道的支出、增长与管理，作出了明确而具体的规定，形成了较为完整的“多渠道筹措教育经费”政策体系。
随着多渠道筹措教育经费政策体系的完善和教育优先发展战略地位的确立，有力调动了从中央到地方各级政府办教育的积极性，有效弥补了财政性教育经费投入的不足。各级政府陆续出台一系列具体政策与措施。国家财政教育拨款逐年增加，城乡及地方教育费附加的开征，形成了比较稳定的基础教育经费来源；政府确立了“依靠人民办学”，坚持两条腿走路的方针，提倡和鼓励企业、事业单位、社会团体等社会各界人士集资办学和捐资助学；开展勤工俭学和社会有偿服务；非义务教育阶段收取学杂费；经济不发达地区除由财政拨付一定数额的专项补助资金外，利用外资支持教育，如世界银行贷款等。围绕解决教育经费不足问题，各级各类教育领域相继总结出丰富的成功经验，特别是在我国教育经费形成6条主要来源渠道之后，教育经费投入总量有了迅速增加。[7]
（二）教育投资理论与4%目标的确立
20世纪80年代以前，对教育事业的资源输入长期不列入（经济）投资范围，主要原因是作为活动、机构或部门，教育不属于物质生产，而是一种精神生产，教育与经济分别是社会活动的不同部门。当人们将社会当作带有经济性质的整体来观察分析时，才能明显感知教育具有重大的经济功效。正因这一功效，才产生了教育投资的（经济）功能性质问题讨论。[8]从投资来源看，包括国家财政、国营和集体事业单位、家庭和个人用于教育的一切支出，其中，国家财政用于教育的支出是主要部分。一定时期一国教育投资的多少及其在国民经济中的比例，最终由社会经济水平决定。社会经济发展水平，不仅决定着教育投资的需要量，也决定着教育投资的可能量。因此，在社会经济发展水平不同的国家和时期，教育投资在国民经济中的比例是不同的。[9]
为了确定我国教育经费在国民收入中的合理比例和分析我国教育投资的经济效益，国家将该议题作为“六五”期间哲学和社会科学重点科研项目，委托北京大学厉以宁等教授主持该项目的研究工作，项目参加者来自23个单位。根据国际比较研究分析，课题组对我国教育投资的情况作出了基本判断，认为当时我国教育经费在国民生产总值中的比例，略低于同等人均国民生产总值基础上的国际平均水平，同人口众多的发展中国家的教育投资相比，我国的教育投资水平更显偏低。[10]在确定教育经费拨款的合理界线上，北京大学陈良焜负责的子课题考虑从国际比较下手，力图找出政府对教育拨款的规律性。课题组先后从联合国教科文组织、世界银行和国际货币基金组织的年鉴中收集了100多个国家1961—1980年的各种数据，形成统一的关于教育经费比例的评价和预测模型。按照我国20世纪末经济发展的战略目标是人均GDP比1978年的基数翻两番，据此测算，到20世纪末我国人均GDP的目标大体是800-1000美元，将800美元代入模型中计算，结果是4.06%。即当人均GDP达到800美元时，对应这个经济发展水平的国家教育经费占GDP比例的平均水平是4.06%。为检验其适用度，北京师范大学王善迈组织一批研究者建立了子课题“苏联东欧国家的教育投资及其与我国的比较”，利用模型测算的结果是20世纪末人均GDP达到1000美元时,教育经费的合理比例是3.79%，在4%左右。至此，“4%”作为20世纪末与当时经济水平相适应的公共教育投入目标在研究层面获得了共识。[11]
（三）财政性教育经费投入增长的实践
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》已认识到发展教育事业必须增加投资，确定了“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出要“改革和完善教育投资体制，增加教育经费”，强调“增加教育投资是落实教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”党中央和国务院将发展教育确定为国家经济建设的战略重点之一，教育投资的绝对量以较快的速度增长。1997年国家财政性教育总支出达到1862.54亿元，比1985年的262.90亿元增长了6.08倍，平均每年增长18.28%。财政预算内教育支出达到1357.73亿元，比1985年的224.89亿元增长了5.04倍，比1976年的1211.91亿元增长了12.03倍，平均每年增长17.10。[12]国家教育经费总投入支出达到2531.73亿元，比1985年的306.68亿元增长了7.26倍。
（四）多渠道筹措教育经费政策评析
分税制改革理顺了政府间财政关系，使中央财政在中央和地方关系中保持强劲的支配能力，使国家财政收入能够随着工业化和企业的繁荣而不断增长，也是政府有能力提高财政性教育经费占教育经费总投入比重增加的重要前提。多渠道筹措教育经费政策体系的制定和执行，大大消除了传统教育经费来源单一的缺陷和弊端，对促进教育和社会经济的整体发展发挥了积极作用。调动了中央到地方各级政府办教育的积极性，各级政府陆续出台了一系列具体政策和措施，国家财政教育拨款逐年增加；城乡及地方教育费附加开征，形成了基础教育比较稳定的经费来源之一；政府确立了“依靠人民办学”，坚持两条腿走路的方针，提倡和鼓励厂矿企业、行政事业单位、社会团体、农村经济组织和社会各界人士集资办学和捐助办学等经费筹措机制，形成6条主要来源渠道，促进了教育经费总量的大幅增加。教育投资理论与4%目标的提出，强调了教育投资的经济效益及财政性教育经费占国民收入的合理比例，促进了财政性教育经费投入的大幅增长，对我国教育事业发展具有重要意义。高等教育成本分担制度的引入，使得高等教育阶段教育直接成本中政府所占比例下降，社会各方特别是个人分担的比例明显上升，促进了高等教育事业的快速发展，也为其他阶段教育经费筹集提供借鉴。
多渠道筹集经费的政策取得重大成效，但是问题依然存在。主要表现为：第一，教育投入不足，财政投入的主渠道作用日益弱化，公共教育经费支出占比低。1995年与1990年相比，国家财政性教育指出在教育经费总支出中所占比重由85.3%下降至75.2%，其中财政预算内教育拨款占教育经费总支出的比重由67.4%下降至54.8%。第二，大中小学的生均投入相差大，教育经费过于向高等教育倾斜。在义务教育阶段过多强调“多渠道筹资”，削弱了政府主渠道的作用，导致政府责任的转嫁、受教育者负担加重。第三，教育经费来源渠道不尽合理。在提倡多渠道的政策导向下，为乱收费提供了便利。学校在经费不足情况下，收取名目繁多的杂费，使受教育者不堪重负。此外，由于东中西部地区经济发展的不平衡，地区间教育经费存在明显差异，使得教育发展的地区差距扩大。
三、建立公共教育财政制度
1998年起，我国中央政府提出建设公共财政制度，强调财政职能的公共属性。“公共财政”的概念是在经济、社会转轨中就财政转型而提出的。在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，客观地需要形成财政职能和财政形态调整的基本导向，即公共财政导向。建立公共财政体制主要包括财政收入体制改革和财政支出体制改革。财政收入体制方面的改革涉及农村税费改革、“收支两条线”管理改革，非税收入收缴管理制度改革和规范财政转移支付制度等。财政支出体制方面的改革涉及部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等措施。[13]公共教育财政制度建设作为公共财政制度的组成部分开始纳入政策议程，初步形成了由教育筹资制度、外部比例分配制度、学费及学生资助制度和财政转移支付制度构成的基本教育财政制度。
（一）公共教育财政制度构成
从制度功能来说，公共教育财政制度包括教育筹资制度、教育预算制度、公共教育经费分配制度、学费和学生资助制度和教育财政转移支付制度等。
教育筹资制度是由政府税收和支出预算制度、教育收费制度和教育捐赠制度等共同构成的为教育提供经费的制度。政府的教育经费主要来自一般税收，以及为教育设置的特定税费和预算赤字。通过向受教育者收取学费和杂费，是最早出现、且至今还被普遍采用的筹资方式。教育捐赠是教育机构筹集教育经费的辅助渠道，教育捐赠与经济发展水平、税收制度、社会文化传统、教育体制等因素密切相关。教育筹资制度的核心问题是厘清两个关系，一是政府与受教育者的成本分担关系，二是政府层级间的经费分担关系。
公共教育经费的分配制度也称为教育拨款制度，是指在财政预算用于教育支出既定的条件下，向提供教育服务的学校分配拨付教育经费的制度规范。它包括分配或拨款的主体，以及分配或拨款的模式。针对前者，拨款主体分配上有两种类型，一种是政府拨款，大多数国家教育拨款主体是政府；另一种是由第三方执行机构作为拨款主体。按照经费支出的功能，教育拨款可分为维持学校正常运行的经费和用于学校发展的经费。前者包括学校经常性经费和资本支出经费，经常性经费我国称为教育事业费，包括人员经费和公用经费；后者在我国称为教育基本建设经费，主要用于政府规定限额以上的教学仪器设备购置费和学校各种建筑物的基建费。在拨款依据方面，经常性经费按照国家和省级地方政府制定的各级各类教育基本办学标准所需的生均经费确定。用于发展的经费根据国家某个时期特定的教育发展政策所设立的各种项目和所需成本确定。前者以公平为导向，按生均定额采取均等化拨款；后者大多数以效率为导向，引入市场竞争机制，通过招投标方式拨款。
学费是公共教育财政制度的重要组成部分，也是财政制度中行政事业收费制度的一部分。国际上通行的学费标准制定的基本依据是生均教育成本和居民收入水平。前者所说的教育成本应是学校培养学生的成本，也不包括学生（或家庭）支付的个人教育成本，不包括社会和受教育者的间接教育成本（或机会成本）。但是学费确定的教育成本依据，在操作上面临两大困难，一是学校和政府在现行制度下不可能提供准确系统的成本信息；二是教育成本分担中受教育者应负担多大比重难以确定。后者指受教育在居民生存需要基础上产生的发展需要，居民用于包括学费在内的教育支出是其总支出的一部分，支付学费的能力取决于居民支出结构和水平，最终取决于其收入水平。
学生资助制度是为家庭经济困难的学生提供经济支持，以提高其受教育机会的制度安排，由资助责任主体、资助经费筹集和负担、资助资金的配置和管理等要素构成。学生资助制度的产生，主要基于促进教育公平和提高教育效率。国家制定了资助经济困难学生的“奖、贷、助、补、减”和“绿色通道”制度，对经济困难学生予以资助，目前已建立三级教育的学生资助体系。
教育财政转移支付制度是指中央与地方政府间或上下级政府间教育财政转移支付的制度规范。它是层级政府间财政转移支付制度的一部分，是基于政府间教育事务责任与财力不对称、地区间财力不均衡而设立的。其意义在于解决教育经费总量不足和地区发展不平衡问题，实现教育的均衡发展。财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付也称为无条件转移支付，是政府间转移支付的主体。它不要求被转移的地方政府提供资金配套，也不规定转移支付资金的使用用途。专项转移支付也称为有条件的转移支付，条件包括要求下级政府提供资金配套，或是指定转移支付的用途，也可二者兼有。教育财政转移支付属于财政专项转移支付的一部分，主要体现中央和上层地方政府特定时期的特定教育政策和教育发展目标。我国现行的教育财政转移支付可分为两类：一类是指定用途的专项转移支付，范围涉及各级各类教育，大部分为中央对地方教育专项拨款；另一类是中央对地方财政一般性转移支付，按照一定比例用于教育，但不规定具体比例，也不规定用于某级某类教育。
（二）“三个增长”引导下的财政性教育经费增长
1993年2月26日中共中央、国务院发布并实施《中国教育改革和发展纲要》，1995年9月1日实施《中华人民共和国教育法》，这两项法规性文件对教育经费投入提出明确要求，归纳起来为“三个增长”，即中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性的收入增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长。
在“三个增长”政策工具引导下，各级政府以实现4%的目标为抓手，不断推动财政性教育经费的落实和增加。1993年《纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%。关于财政预算中教育经费支出所占比例。1995年《教育法》第五十四条中做出了明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”2006年，中共中央十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出：“明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在第56条再次提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。《规划纲要》起草小组确定该指标：到2020年国家财政性教育经费占GDP的比例能够达到5%，全口径的教育经费占GDP的比例能够达到7%～7.2%。4%的目标已经成为具有高度政治敏感性、动员各级政府和社会各界支持、统一全党、全社会思想认识的最重要的教育政策目标。
（三）公共教育财政制度评析
公共教育财政制度的建立，适应了国家建立公共财政制度的要求，有效地推动了政府满足公众接受高质量教育需求的愿望。该时期，落实了“三个增长”的目标，实现了长期以来动员全党全社会的4%的愿望，财政性教育经费增长率不断提高，1998-2012年年平均增长率为18.13%。公共教育财政制度对教育服务提供产生正向积极作用，满足了教育领域的公共需求，促进了我国教育事业的全面发展。各级各类教育毛入学率显著提升，农村义务教育保障水平全面提高，高等教育实现了大众化。但是，与公众对教育机会公平和教育质量提升的需求相比，公共教育财政制度建设仍然存在着一些突出问题，表现在：中央及地方政府间教育事权与支出责任划分不清；教育财政公平问题凸显，教育资源配置的不平衡、不充分矛盾突出；教育财政支撑教育质量提升的能力不足；教育财政支出的结构不合理，教育人员经费占比较低，转移支付支付形成的项目经费占比过高，社会教育投入下滑等。这些问题对建设现代教育财政制度提出了新命题。
四、面向未来的现代教育财政制度
2013年11月十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，站在国家治理的总体角度，全面而系统地分析了新一轮财税体制改革的基本目标、基本内容和行动路线，明确提出建设现代财政制度。财税体制改革基本目标表述上的这一巨大而深刻的变化，标志着中国财税体制改革迈上了一个新的更高的平台。现代财政制度的性质是立足于国家治理体系和治理能力现代化的总体框架，以及财政与财税体制的全新定位，并且同计划经济年代的情形和传统财税体制的基本特征相对照，可以把现代财政制度的基本特征归结为三大性质：公共性、非营利性和法治化。适应教育事业发展的新形势新任务，教育财政必须适应财政体制建设的需要，面向未来谋划现代教育财政制度建设。现代教育财政制度是在公共教育财政制度的基础上，保证教育经费稳定增长，构建财政为主、多措并举的教育投入长效稳定增长机制。当前的重点任务是：
（一）全口径教育预算制度
教育预算作为政府的教育收支计划应充分体现出现代财政体制框架下政府承担的教育责任。因此应建立全口径教育预算制度。预算编制方面，首先应满足教育经费“三个增长”的法定要求；其次，在财力允许的前提下，保证编制预算透明、科学、合理，满足教育事业的发展。义务教育事业尤其是农村义务教育事业的经费应由政府全部负担，高等教育和职业教育的经费应由政府负担大部分；合理编制教育预算的基础，政府部门应对教育经费的使用进行评价，由于教育机构没有成本最小化的内在压力，公立学校的资金使用效率总是受到社会、学生家长以及管理部门的怀疑，教育预算绩效评价是在教育经费紧张情况下确保教育财政资金使用效益的重要手段。全口径教育预算制度的建立需要宏观性的制度和法律建设、机构重构以及微观的基础性工作改进和程序优化。
制度和法律修订。应按照公共财政的要求，修改《预算法》及《预算法实施条例》，增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款；按公共财政口径，明确预算收入和支出的内容；调整和延长预算编制时间，在《预算法》中应明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制；硬化预算约束力，严格控制预算调整。立法保证公共教育投入的严肃性和权威性。对教育财政性经费的筹集、分配、使用、设立教育项目、确定支出定额标准以及公共教育资源在地区和学校间的配置做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。做到这一点需要人大或人大的专门委员会直接领导。取消预算内和预算外资金的区别。保证部门预算纳入所有的资金，规范各种收费。
改革教育财务会计制度。借鉴西方非营利组织会计规范改革我国教育会计制度，向社会公众提供更多的信息；以权责发生制为报告基础有利于财务报告目标的实现，全面反映整个学校的经济资源。
建立专门机构负责教育预算或拨款。大多数发达国家都有专门的“中介”预算或拨款机构，而我国的预算与拨款权力集中在财政与教育部门，财政资金的分配无法透明。如果在人大成立教育拨款委员会或独立的第三方机构，将能调节政府与学校之间的预算关系。有了社会(人大代表)和学校的共同参与，教育预算的编制会更好地考虑学校实际经费需求和政府资源供给的可能，既有利于政府实施宏观调控，也有利于学校自主办学。
清晰架构预算监督体系。明确划分审计部门、人大机构以及财政部门内部监督之间的职责、权限。在可能的情况下成立人大及其常委会自己的审计机构。
预算编制。调整预算编制时间，实行标准周期预算；基础工作做好之后，可以将绩效预算的思想引入预算编制中。强调政府产出以绩效为目的，以成本为基础，按职能用途并着重于按最终产品进行分类，对各计划可从最终产品成本即目的来衡量和评估其业绩，择优把项目列入预算。预算应由投入式预算转变为重视产出的预算，尽快设计出既符合教育发展规律又体现财政资金使用效率的指标体系。
（二）后4%时代财政性教育经费的投入
在4%目标实现后，是否继续确定财政性教育经费占GDP比例，不同学者提出不同意见，但最终目的均为保障政府教育投入不断增长。4%目标是我国在特殊历史背景下制定的。我国财政性教育经费的投入应该从立法、行政、财政等方面建立财政性教育经费投入的长效机制。构建包含资本市场、教育捐赠、校产保值增值、民间资本办学等多元化教育经费保障体系。建立独立的教育经费审查和监督机制等。在财政性教育经费使用方面，我国要建立相对独立的教育经费拨款机制，建立教育经费“问责性使用和督察制度”，并改变经费使用思维，以切实保障和使用好教育经费，发挥教育经费的效益。[14]
从教育经费投入总量上来看，国家财政性教育经费占GDP的比例连续5年超过4%，2012年全国教育经费总投入是2.87万亿元，其中财政性教育经费首次突破2万亿，占GDP的比例首次超过4%。2016年全国教育经费总投入为3.89万亿元，其中财政性教育经费达到3.14万亿元。2012—2016年这5年间，全国财政性教育经费累计投入13.5万亿元，超过1952—2011年累计投入总和。从财政性教育经费支出用途来看，有三个“一半以上”，充分体现了“保基本、守底线、补短板、促公平、提质量”的原则。一是从各级教育的分布来看，一半以上用于义务教育，2016年义务教育占52.85%，占比最高，在各级各类教育中学前教育增长最快，5年增幅达到77.3%。二是从地区分布来看，一半以上用于中西部地区。2016年中西部地区财政教育经费达到1.71万亿元，占全国地方的59%。5年中，中西部地区财政性教育经费的增长速度明显高于东部地区，教育财政经费进一步向中西部地区倾斜。三是从支出方向看，一半以上用于教师工资和学生资助。2016年教师工资和学生资助占61%。
（三）把健全教育投入机制与推动教育改革相结合
现代教育财政制度建设应着眼于教育事业发展的改革创新，着眼于立德树人和各级各类教育改革创新，把完善教育投入机制与推动教育事业改革发展结合起来。
教育投入要服务于国家重大战略需求。教育是推动经济、保护环境的关键，也是维持和提升国家政治进步和经济竞争力的关键。中国经济正处于由中等偏上收入国家向高收入国家迈进的历史阶段，十八大以来中央政府部署的重大战略规划，如“一带一路”战略、京津冀一体化、雄安新区建设、长江经济带、粤港澳大湾区建设等，急需教育提供高素质人力资本。在教育投入的方向上，要前瞻性的设计与之相关的主题，学校布局、师资配备、专业结构甚至于新增教育项目的设计等，应紧密结合新时期新阶段的这些特点组织实施。
教育投入要着力引导教育难点热点问题的解决。中国社会正在经历着巨大的历史变化，经济发达地区民众对高质量教育的期待，大城市择校需求持续高热；二孩政策落地，未来每年新增受教育人口二三百万；城镇化进程加快带来的受教育人口分布及结构变化；经济发展不平衡、不协调带来的教育发展的条件差距，都对教育投入提出挑战。财政性教育投入要向特殊地区、特殊人群、薄弱环节和关键领域倾斜。这回应了教育投入对教育难点热点问题的关注，传达了国家解决这些问题的决心和态度。
提高教育人力资本投入的比例。提高教师人力资本的工资，是金融危机以来世界主要国家摆脱经济低迷、提升教育质量的共同选择。要“确保中小学教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平”。2009年起实施的教师绩效工资政策的突出成绩是弥补了1993年津贴制度建立以后，各地区、各层级自建津贴所形成的教师工资与同县域公务员津贴补贴的差距。但是，最近几年许多地方公务员在阳光工资外新增住房补贴、公务用车补贴、年度目标考核奖、年休费等项目，形成了教师与公务员工资的新差距，这是今后增加教育投入的重点。十八大以来中央出台一系列关于落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴，以及集中连片特困地区和艰苦边远地区乡村教师生活补助政策，是中央财政对基础教育教师工资开设的新通道，2012-2016年中央财政累计投入60.23亿元，今后关键是落实地方财政对薄弱地区、薄弱环节教师工资的资金和措施。
促进教育财政公平，加大社会教育投入。要建立覆盖奖助贷勤补免、全覆盖的多元化学生资助制度体系，凸显了公共财政恪守公平的基本价值取向。在建立完善的学生资助的同时，未来教育投入必须提高社会教育投入的比例。目前，我国教育投入的总量依然偏低，2013年我国人均教育经费为360美元，教育总投入占GDP的比例是5.3%，而美国2009年人均教育经费是3300美元，教育总投入占GDP的比例是7.3%，OECD组织国家2009年人均教育经费是2200美元，教育总投入占GDP的比例是6.3%。2005年以来，我国财政性教育经费保持年均17.4%的高速增长，而非财政性教育经费的年均增速却跌为2.6%，必须扭转教育经费中财政性教育经费“单条腿”增长的局面，扩大私人和社会投资教育。
财政作为国家通过政治权力对公共资源进行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高资源配置效率和调整经济利益关系的经济属性，也有体现国家发展目标和决策行为的政治属性。教育财政是国家财政开支占比较高的重点领域。合理划分教育领域财政事权和支出责任，建立全口径预算制度、完善财政转移支付制度，降低专项转移支付比例等，是近年来国家财税体制改革的重点内容，涉及中央和地方、政府和学校以及部门间权利调整，是一场牵一发动全身的硬仗。教育领域的政策制定者、资金管理者和改革参与者，理应在教育投入的每一个环节上、每一项教育工作中，用好每一笔资金，理应在国家现代财政制度建设中发挥表率作用。有理由相信，不断健全教育投入机制，特别是完善财政教育经费投入机制，一定能够为实现教育体制机制改革的主要目标，建设具有中国特色、世界水平的现代教育提供强大的资源支撑。
FromMultiple Channels Raisingto the Modern Education Finance System:The 40th anniversary of China's Educational Finance System Reform
HU Yaozong , LIU Zhimin
(Faculty of Education East China Normal University, Shanghai 200062, China)
Abstract: Based on dual effects of the financial system reform and development of education, educational finance system has gone through exploration in the early stage of reform and opening up, multiple channels raising education funding system and established the public education financial system, which finally form a modern one over the past 40 years of the reform and opening up. And this provides a steady stream of high-quality talents for China's rapid economic and social development. In the early stage of reform and opening up, the education finance showed a decentralized prototype based on the grading of the financial system. The absolute scale of education expenditure was expanded, and all types of education at all levels were fully recovered. Since 1985, multiple channels raising education funding system was gradually established while fiscal education funds accounted for 4% of GDP policy tools were established, and the total amount of education funds and financial education investment sharply increased. Since 1998, public education financial system was built up, setting the three growth policy objectives, which emphasized that government should take more responsibility for investment in education, and that 4% of the policy objectives should be achieved. Since 2013, we will build a future-oriented modern education finance system, implement a full-caliber education budget system, clarify the division of educational authority and educational expenditure responsibilities between governments, and improve the mechanism of educational input, so as to provide powerful resources for the construction of modern education of Chinese characteristics and world-class standards.
Key words: the 40th anniversary of the Reform and Opening up; Multiple Channels Raising; Public Education Finance; Modern Educational Finance System
文章来源|《清华大学教育研究》2019年第1期