本期推送上海市教育科学研究院原院长胡瑞文在中国教育发展论坛2019“人口变动与教育资源配置”上的发言全文
要点：上海市教育科学研究院原院长胡瑞文发表了“上海人力资源、教育面临的主要问题与对策建议”的主题演讲。他指出，我国宏观教育研究经历了一定的发展历程，要结合多种研究方法来进行问题研究。此外，以上海为例，提出了上海当前面临的人力资源总量和青年中高端人才规模面临断层、中等职业教育对本市常住居民和学生的吸引力较差、可供人民群众选择的基础教育规模明显不足和教育总投入尚难以支撑教育事业的全面发展四个问题，并提出相应的对策建议以期攻克当前上海人力资源、教育面临的难题。
【发言全文】
因为本次会议由华东师范大学国家教育宏观政策研究院主办，所以就此谈一谈关于教育宏观研究对象、内容与方法的若干思考。
第一，教育宏观研究的目的与任务。教育宏观研究是以国家与地区教育发展战略、人力资源开发战略，教育规划和教育领域中具有战略性、全局性、综合性的问题和政策作为研究对象，为国家教育发展和决策服务，为地方教育改革和发展服务的一种研究活动。
我国教育宏观研究大致经历这样一个发展历程。在改革开放以前，可以说我国基本上没有教育宏观研究的活动。那时候的学术机构基本上还是以教育基本理论和结构类教育为研究对象，整个教育和经济社会科技发展的关系、教育发展战略、教育规划、教育财政等问题都还没有做过系统的研究。从改革开放以后，教育宏观研究同步发展，主要是三个发展阶段，同时中央出了三个标志性的文件。
第一个阶段是上世纪80年代，邓小平同志提出教育要拨乱反正，教育必须为社会主义建设服务，同时社会经济发展必须依靠教育。就给教育宏观研究提出了任务。当时决定改变过去高等学校的考试制度，恢复高考制度；派出留学生进行对外国际交流，这对我国高等教育是一个很大的变化。进而提出我们国家经济科技发展必须要依靠这样的标准，所以当时党中央召开三个会议。1984年召开中央经济体制改革工作会议、科技体制改革工作会议。在经济体制改革工作会议上，邓小平同志提出来对教育问题要好好研究，因为教育不搞好，经济就难以发展，科技发展就缺少人才。科技是第一生产力，但是如果没有教育工作的发展，科技就不可能有人才。在这样的情况下决定由胡启立同志，当时中共中央的副总书记带队进行了一个多月的调查研究，起草了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。这个《决定》是一个纲领性的文件，解决了几个问题。一是否定了过去教育为无产阶级服务，教育与劳动生产相结合，提出教育为社会主义经济建设服务，同时经济建设必须依靠教育，教育是一个基础的生产力。二是说明我们国家的教育长期以来落后于经济建设和人民群众的需要，所以必须赶快抓、大步赶上去，不仅落后于世界发达国家，甚至落后于发展中国家的平均水平，为此，教育部成立了规划办。1983年以后进行了全市的人才普查，把全市所有专业技术人员和所有干部的文化程度、专业结构和其他一些指标全部建立了一个库，836000人，然后分析人才状况。各个委办发动所有企业，大约5000家企业要做1990年产业发展规划需要多少人才，要进行需求预测。在这个基础上，几个综合部门共同商议高等教育、中等职业教育要在1990年达到什么规模，普及率达到多少。在这样的基础上来规划高中教育的发展，最后得出“三个备战”计划。首先是高等教育规模比1983年增加一倍，其次是专门人才总量，达到中专以上文化水平的人才要翻一番。第三是普通高中的规模要翻一番。上海市委市政府通过了这份报告，并写入市党代会文件，正式加以实施。由于这个报告的出现，上海对高等教育、中等职业教育、高中教育的投资有了比较多的增加，发展的比较快。教育部随后在全国推广上海经验，决定在全国一部分省市成立人才预测和教育规划办公室，全国大概十几万人参与这项工作。这可以说是教育宏观研究80年代一个非常热烈的开始。最后形成中央的指导性文件《中共中央关于教育体制改革的决定》。
此项《决定》，除了确定了教育和经济之间的相互关系，把教育作为我们整个国民经济体系的基石以外，要把教育放在重要的地位。但是，当初财政非常困难，经济发展水平很低。所以中央在《决定》里面决定了资源的中心放在了基本教育，基本教育就是放在小学教育。有条件的地方可以逐步发展初中阶段教育。因为财政的钱首先要发展义务教育，当时还没有建立义务教育的决定文件，职业教育的发展没有提出很高的指标。高等教育规模要发展，要中央、省、市三级办学，调动省和市两级经费，办学的形式自主决定。
当时北京有大批的知识青年回来，受了一定的高等教育才能有比较好的就业。经过两个月，在北京利用部署院校地方高校办了36所大学分校。北京的经验对上海也有推动，上海办了13所。由此可以看出，多样化的管理体制改革能有效促进教育事业的发展。
第二个阶段是九十年代。九十年代要进一步解决教育改革怎么深化，要解决2000年前后目标问题。当时以国家教育发展研究中心和其他有关研究机构合起来成立了起草组，在1993年完成了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《改革发展纲要》）的文本起草，并且在1993年开了第二次改革开放后的全国教育工作大会。
这一次会议解决了两个问题。一个就是我们教育发展。十四大会议建立社会主义市场经济的体制，提出来我们的教育要进行改革，建立与社会主义市场经济体制、科技体制相适应的教育形式。这个体制反映两个方面，一个是办学体制不是光是政府单一办学，要多元办学，公办、民办、混合型等形式；高中要办分校。第二个是投资体制，鼓励多种投资方式。这样的改革使我们普通高等教育由原来90年代初的300多万人到2000年左右提高到了800万人。反观高中教育发展，因为市县解决义务教育，省一级解决地方高等教育，高中教育存在两面不落实的问题，为此提出高中可以采取多样化的办学形式，采取收学费的方式。由于1993年《改革发展纲要》关于办学体制改革、投资体制改革，有10年时间普通高等学校的生源成本和高中的生源成本，50%以上是来自市场的，或者是来自老百姓的，政府的投资不到1/2。普通高中在10年间翻了两番，政府基本上没有投资。
第三阶段，是2010年前后，起草《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），这个阶段主要解决两个问题，一个是2020年我们国家基本实现教育现代化，逐步进入学习型社会，进入人力资源强国行列，提出来这个战略。同时解决了各级各类教育的重要战略建设，各级各类教育发展目标。各个省市在这个文件指导下又研究或者出台了各个省市自治区相应的教育改革纲要或者规划。
在改革开放以后，曾经有过三次政府部门、研究机构和专业人员相结合的群众性的三次教育宏观研究的热潮，对我们国家教育的发展起了很大的推动作用。我们的侨居能够发展到今天这样，跟教育宏观研究在党中央国务院的指导下是分不开的。在这个过程中教育宏观研究的队伍也在全国发展。80年代主要从事教育宏观研究队伍有这样几家，一是国家教育发展研究中心，由郝克明同志带领，包括起草纲要等。二是北京大学的高教研究所，后来发展为北京大学教育学院，对高教研究和教育财政研究做了比较多的探讨。三是上海智力开发研究所，智力开发研究所是最早用定量的方法，用数据库的方法从80年代后期和教育部有关市局结合，各级各类学校从每个学校到县到市一直到省，整合成全方位的数据。每年发布经济事业发展的统计分析报告、教育经费的年鉴，供领导部门和有关机构参考。
第三，教育宏观研究的主要内容。一个是通过广泛的调查研究，从问题出发确定教育发展战略的重大研究课题。第二是探讨中长期教育发展战略与人力资源开发战略（含总体与分级、分类教育发展战略）。第三是制定相应教育发展规划与人力资源开发规划。第四是研究教育体制机制改革与相关政策。第五是教育经费、财政供求状况与效率、效益相关政策研究。教育经费、教育财政是两个概念。教育经费是教育总经费，总经费主要指学校教育机构总经费，不能把家教或者学生的业余培训、业余爱好都算进去。现在美国的教育总经费占GDP的7%，它的政府投入大概是5%。韩国是全世界力度最高的，曾经有若干年占8%，现在回到7%。我国台湾地区大概占6.5%左右，芬兰、以色列也都是6%点几。我们国家相对指标就比较低，过去政府投入只占2%点几，最多达到3%，一直到本世纪初才逐步达到3%点几，在2010年国务院下了命令了，要各个省市下军令状最后达到了4%。
总的教育投入在本世纪初与多渠道加在一起，政府是2.5%左右，多渠道是1.8%，加起来是4.4%。现在全口径统计起来也就是5.1%、5.2%左右，还有加了一些本来不在里面的，党校、军校、行政院校。学前教育在过去比较小，现在学前教育这一块经费冲上来了，实际上我们教育经费总的投入大概就是5.1%、5.2%左右，和世界上还是有比较大的差距。我们现在又要实现各级各类教育的规模和普及率，又要解决城乡差距，解决东西差距，又要提高质量，都需要更多的经费投入。
北京、上海的人均GDP、财政开支、城乡居民的人均收入，基本上比很多发展落后的省要高3-4倍。所以这些省要达到教育现代化，最根本的是缺钱，进一步思考，是否所有的省都像《纲要》一样提出来我们在2035年都实现教育现代化，这个问题要值得研究。我们对不同地区教育宏观研究要分类研究、分类指导。
有关研究方法方面，首先是历史经验与国际比较的研究方法。开始的时候把上海和一些国际大都市做比较的，然后把上海和“四小龙”做比较。比较以后我们找到了一个标杆，然后确定如何逐步追赶。世界上凡是教育人力资源超前的国家，基本上经济都上去了、超前了。美国的教育指标在上世纪初就达到了英国水平，后来又逐步超过了英国水平，后来经济也超过了成为世界第一大国。日本在上世纪60年代就超过了西欧国家的水平，韩国在80年代就超过了西欧国家水平。反过来的例子拉丁美洲、泰国这些国家原来经济发展的不错，就是教育人力资源的开发投入太少，包括印度。所以，后来经济发展后劲不足。
其次，教育宏观研究的方法要用系统工程的研究方法，研究教育与外部大系统的相互关系，外部大系统就是经济、科技、社会系统，然后是人口、人力资源系统，教育系统。教育活动和经济、科技、社会活动和人口、人力资源活动之间的相互关系、相互依存、相互制约，这些问题要研究。另外教育内部的各级各类教育的相互关系、相互结构也要进行研究。
再次，（高、中、低、多）方案比较的可行性研究。因为作为资讯的话，政府部门下达研究课题，我们必须提供高方案、中方案、低方案，或者高低两个方案，然后要哪些相关条件才能实现，要经过专家的评估进行可行性研究。如果不能提供这一条件，不能提供这一政策就达不到，要不就要提供相关政策，要不提供相关的资源。
最后，注重有限教育资源配置的合理性与有效性。
以上是第一部分。第二部分，我作为一个案例讲一讲上海人力资源、教育当前面临的主要问题与对策建议。
第一，从上海人力资源总量和青年中高端人才规模来看我们存在的问题。根据2010年人口普查资料，上海市25-54岁年龄段年均退出劳动年龄人口40万人以上；而0-14岁年龄段人口岁均13万人，尚不足前者的三分之一，呈现极端的畸形结构。另外从统计年鉴上来看，2017年全市从业人员是1373万，也是一年差不多要退出40万人，这两个数据相近。
上海很多优质的教育资源，由于后备资源不足，生产要微缩，规模就要微缩。比如说过去普通高中每年要招12、13万人，现在只招5万多人。过去中职要招12、13万人，现在中职只招3万。经过系统培养的，懂得上海文化的新的人口比较少。还有一个问题，上海吸引人才由于住房问题成本比较高，上海缺少人脉有的人很怕到上海来。到了上海我们没有合适的人脉关系，不懂上海话，因此首先想到的江苏的到南京，浙江的到杭州，江西的到南昌，四川的到成都。很多优秀的大学本科生，其他的专业技术人才不是首先选到上海的。现在上海落后了很多，上百亿的先进制造业、高端装备业，还有金融、保险、生物医药产业，包括IT产业、人工智能，这些都是要高中以上进行技术培训教育的人，靠初中毕业生来培养中职是不胜任这些工作的。我个人看法是上海需要一部分蓝领，低层次的蓝领可以外省初中毕业以后，经过一年半年的中职培训就可以适应了。比如说快递、外卖、宾馆服务员，这不用我们的中职学校培养，更不用高职培养。高等学校一年要招15万人，但是本市一年高中毕业生只有5万多人。因此我就提出一个想法，上海的高等教育，高职、普通高中应该首先对长三角地区开放，比如说浙江、江苏、安徽甚至江西，对这些地方开放，这样开放有利于上海通过人员的流动杂交提高上海的优势。
第二，青年中高端人才储备对产业发展支撑力度明显不足。近年来，深圳、武汉、成都、广州、南京、杭州、西安、重庆、郑州等一、二线城市每年吸引的大学毕业生都在20万人左右，将其作为增强城市竞争力、发展科技产业、激发地方活力的主要资源。
根据我们的预测，上海每年至少要补充优质的非沪籍研究生、本科生、高职毕业生20-25万人，这两年全市新就业人数均不低于50万人。另外还有一个问题，上海高校规模占全国的比重下滑严重。大家可以看到上海高校普通在校生1994年在全国占5.2%。现在已经落到2.4%了。山东由5.5%增加到7.2%。广东由4.9%增加到6.8%。所有这些指标都说明上海权重下降是一个问题，通过比较全世界主要的国际大都市，一般高校在校生都在城市人口最规模的4%左右，上海只占2%点几，说明上海的人力资源培养能力和发展水平有问题。
为此，我建议充分利用上海独有并坚持多年的春季高校提前招生办法，让应用型本科专业招生与学术型专业招生提前分流，并对长三角地区高中毕业生开放，扩大上海高等本科院校的生源，同时也将使有意愿参加上海高校春招的普通高中毕业生从统考统招的高考战车中提前解放出来。这两年春招报名人数超过三万人，而计划招生数只有两千多，还不到10%。如能尽可能满足学校和学生双向选择的需要，客观上还可以减少最后半年的重复温习和题海现象，有利于组织这些孩子参加几个月社会实践，增长社会知识和对国情的了解，增强青年学生的活动能力和组织能力。
第二个问题中等职业教育对本市常住居民和学生的吸引力较差。上海目前战略发展重点的先进制造业、高端装备业、生物医药产业、科创产业等，越来越依托信息技术和人工智能，需要有足够的高端技术技能人才作为基础保障，尤其需要培养大国工匠和高起点的技术工人。但现实的状况是，上海目前适龄人口能够提供给中等职业教育的后备生源不足，中等职业学校对初中毕业生接受职业教育的吸引力严重不足。自90年代中期起，随着科学技术现代化、先进制造业与现代服务业发展，以及青年一代终身发展的需要，韩国、新加坡、我国香港和台湾等国家和地区的中等职业教育都实现了向应用型高等教育的全面转型升级。江苏、辽宁等省的主要负责人在教育工作会议上也都提出，根据本省产业发展的需要和人民群众的愿望，将高中阶段普职比逐步调整为8:2的工作要求。
为此，首先要提升职业教育重心，面向先进制造业、高端装备业、现代建筑业和“一带一路”援外项目的技能型人才培养，要逐步实现中高职全面贯通，由现在的3+3为主的模式逐步调整为2+2或1.5+2.5的模式。其次，进一步扩大职业教育生源，有针对性地向人口大省和中西部贫困地区农村开放，把教育扶贫与上海补充青年技能型人才结合起来。建议从今年开始面向一百个左右贫困县农村、乡镇地区可选择50-100名初中毕业生升入上海中职校学习，同时与有关省的中职校合作，探索实施中高职教育贯通合作培养。对赴上海就读学生免学费，并提供生活费和交通补贴。第三，建立全市职业教育领导与协调工作小组，统筹中高层次职业技能型人才培养规划，负责相关资源和政策整合。办学、管理要以用人业务部门、人力资源部门为主，而教育、财政部门则为中高职校提供服务和“同等国民待遇”。
第三，想说一下恐怕上海和其他城市都存在的问题，就是以白领为主的家长对孩子基础教育的教育忧虑症，这个问题普遍存在。上海公办义务教育的公平、公正和课程教育质量，一直处于全国领先水平，入学机会、办学条件的公平已不是主要矛盾。上海大多数白领青年家长普遍患上子女教育忧虑症，担心孩子不能升入一个教学质量较好的初中进而有把握地升入普通高中和大学，从小学开始就让孩子卷入考试分数的恶性竞争。这也是导致家长陪读、孩子补课和作业负担过重的深层次原因。吸引高端人才集聚政策遭遇子女入学困境。商飞、斯特拉、华为研发创新中心，十万吨级邮轮制造、超级天然气运输船以及跨国公司的落地，会提供大批高层次人才岗位。为吸引国内外大批精英人才来上海创业、就业、居住，就要为他们的子女提供可供选择、“购买”的精品、名牌、特色的多样化教育服务。
为此，一是扩大普通高中的招生规模，充分满足本市广大人民群众对子女接受普通高中教育和高等教育的迫切需求。通过供求比的调节，既可以缓解广大学生家长存在的中考压力，减轻社会上普遍存在的补课陪读现象，又可以为上海高等教育规模的发展提供较为充足的生源。世纪之交，上海普通高中的年招生规模就稳定在12-13万人，前些年普通高中的规模大幅萎缩是一个巨大的浪费。建议上海普通高中的招生规模从现在起每年递增1-2万人，由2018年的6万人增加到2022年的12万人左右，本市普通高中招生占全国的比例由目前的0.7%（全国普通高中年招生800余万人，上海仅有6万人）提高到1.5%。二是适度扩大可供精英人士和高收入家庭选择的精品、特色、小班化、高成本初中教育的比例（参照韩国25%的比例，上海可以控制在20%左右）。国际经验表明，可供高收入阶层选择的精品化、小班化的特色基础教育，其生均成本为大众化公共教育产品的2-3倍，属于市场供给的非盈利产品，中学阶段有相当比例。韩国、英国、日本、美国、印度和我国台湾地区均属于这种模式。少部分家长放弃国家财政补贴的公立学校入学机会，转而选择由个人承担全部成本的选择性教育，政府可用这种“劫富济贫”的方法，将财政省出来的部分教育经费用于提高面上公办教师的待遇，增强基础教育教师的职业吸引力。
最后一个问题，教育总投入尚难以支撑教育事业的全面发展。上海的教育总投入和美国和OECD国家比，用外汇来比的话，我们仅相当于美国的四分之一，OECD国家我们人均只相当于人家的三分之一。所以，我们要解决一流大学，要解决对教师有吸引力的基础教育，要搞精品的教育还是有很多成本的。另外，上海应该为贫穷地区，为长三角培养更多的人才也需要投入，这方面也需要相应的政策举措。
近年来上海预算内教育支出占公共预算比例有所下降12.6%-12.4%，12.2%-11.6%。韩国15年教龄中小学教师的年收入相当于本国人均GDP的2倍，约4.5万美元，相当于人民币30万块钱。深圳公办中级职称教师年收入22-24万元，初入职教师年收入也在15万以上，均高于上海中小学教师的收入水平。普遍反映浙江和苏南地区中小学教师的待遇和退休收入也都高于上海。