本期推送上海市教育委员会基础教育处处长、上海市特级校长杨振峰在中国教育发展论坛2019“人口变动与教育资源配置”上的发言全文
要点：上海市教育委员会基础教育处处长、上海市特级校长杨振峰在“超大规模城市基础教育治理应对人口变动的经验与思考”报告中，深入剖析了由于人口构成的多样性和多元化带来的各种城市基础教育治理问题，提出了规划优先，只增不减；推进建设，保证供给；提升内涵，促进均衡；多样特色，满足需求等上海教育治理经验。
【发言全文】
超大城市这里面分成两类，一类直辖市，一类副省级城市。副省级城市政策制定和直辖市政策制定是不一样的，我这里所说的超大城市指直辖市，以上海为例上海实有人口2483万，有三类人口，户籍人口、来沪人员和境外人员。由于人口构成多样性以及多元化也决定了城市基础教育治理过程中有很多问题。我们先来看一看目前的问题在哪里，以下了罗列五个方面。
第一，作为省级直辖市单位从政策的设计到执行是一条龙的。我们自己制定政策，教育部要求干什么我们干，干完以后推进执行也是我们干，而且我们不能说这是省里面制定的，比如说深圳市是广东省制定的，可以赖在别人身上。好处是什么呢？我们在全面了解全市基础教育情况下，制定的政策更加贴近上海实际，这是一个特点，有利有弊。
第二是跨区域流动与区管基础教育的矛盾确实显现。因为基础教育主要是以区县政府为主，而我们现在的实际情况是孩子读书在黄浦，有可能工作和纳税不在黄浦。在这样的情况下就带来一个问题，跨区域的人口流动与区管基础教育产生比较大的矛盾，而这个矛盾越来越显现，特别人口导入区的问题和城市中心区空心化问题，这是第二个矛盾，这种矛盾是管理体制的问题。
第三是产业结构调整与随迁子女入学问题，一个有活力的城市应该有不同的人。我一直有一个观点，我们的人才结构应该是金字塔型，有人在设计、想象，在展望我们美好的未来，有人在扎根基层切实的行动起来。有职业劳动者，有动脑进行整体规划的人，所以从这个意义上来讲，城市一定有随迁人员。没有外来务工人员甚至没有不同层次的人加盟城市活力肯定没有，但是他们来了他们的孩子怎么办，所以产业结构调整与随迁子女入学问题也是一个矛盾。
第四个矛盾人口结构变化对优质资源需求增加，我是从江苏过来的，上海人有新上海人、上海人和准上海人。不同的人群思考的路径，思考的起点和视角是不一样的。而事实上一个超大型城市如果享有一些资源，同时这个超大城市也是一个巨大的筛子，在筛什么？将不同的人筛到这个城市里来。筛到这个城市里来的人每个人都有不同的焦虑点。对于教育，在座的所有人可以讲出不同的观点，每个人焦虑的地方不一样。从这个意义上来讲人口结构的变化，特别是我们经过高等教育以及海归人士还有我们的外籍人员、随迁子女这种结构在发生比较大的变化，现在出现越来越多的变化，这种结构的变化对优质教育资源的需求是多元的、多样的，而且是某种程度上来讲互相也是撕裂的，这种需求出现了问题。
第五个矛盾是区域房价差带来教育均衡难度增加，现在区域房价的巨大差异必然对教育均衡的起点均衡带来不同难度。原因是什么？这个区域房价很高，这个区域入住居民我们姑且认为从大概率事件来看应该是素质较高的。因此他在教育投入、教育资源分享以及对教育的理解和教育可能给他带来影响方面认识的高度都比其他地区要高。从这个意义上来讲，我们谈教育均衡何其难也，这是超大城市目前面临的问题。当然这与社会、经济、政治等方面问题有关的，但这些问题不能不解决，不能熟视无睹，更不能够说没有办法治理解决我们就不解决。
所以经验是什么？上海的经验我概括下来就是这样四条。第一是规划优先，只增不减。典型的事例是学前教育，去年年底中共中央国务院发布了关于学前教育的文件。如果说今天的学前教育普惠程度最高的，公办园比例最高的，我负责任说上海肯定是最高的。为什么？因为在前几年人口出生出现低谷的时候，上海学前教育资源严格做到只增不减，该规划继续规划，绝对不允许挪作他用。而部分地区学前教育资源被挪作他用的情况是真实存在的。所以这是一个规划优先，只增不减。
第二是推进建设，保证供给。我们在建设推进过程中，保证量上的供给。量上供给怎么做到呢？我们讲三同步，五标准。哪三同步？同步规划、同步建设，同步交付使用。什么意思呢？任何一个小区只要建了，按照每5000人规划一个小学，每一万人规划一个初中的标准，这样的标准必须配置到位。不签字不售房，没有学校不售房，保证这样的情况。所以这个三同步是我们保证有学可上的重要保障。五标准是促进统一的，哪五个标准？学校的建设标准统一，资源配置的硬件标准统一，老师的工资收入标准统一，生均经费标准统一等等。通过三同步五标准促进我们的建设保证基本供给，最后不缺量。当然仅有这些是远远不够的，有量上的满足还要有质上的提升。
第三是经验提升内涵，促进均衡。如果不提升均衡不促进内涵，对优质教育资源的渴望就难以满足。从这个意义上来讲把我们的工作可以列作几条。第一个是新优质学校，我们强调的新优质学校是不择生源，也可以把学校办好的学校。第二个是城乡携手共进计划，保证人口导入区和导出区的均衡，比如说黄浦区迁到松江，就帮助松江地方发展。第三个是紧密型学区和集团，在原有学区集团化办学基础上我们推进紧密型学区集团建设。进行捆绑式评价，促进了课程的统一师资的互动交流，管理的一体化，文化的共通资源的共享。第四个是初中强校工程，我们要把每所初中办好，民办初中的情况是我们要思考的问题。内涵方面我们推进这样几个问题。一是学习基础素养，到底我们的孩子是需要怎样的学习基础。第二个我们如何把小学低年段跟学前教育结合起来，推进综合实践活动。我们都知道芬兰在低学段不分学科，基于现象的学习与基于项目的学习相比，基于现象的学习超越了学科的概念。从某种意义上来讲这对于破除我们学前阶段学科主义和学科倾向是有好处的。所以综合实践活动在学科的低年段应当开始推进。另外还有基于标准的教学，我们现在存在最严重的问题就是教和评的不一致，教和作业的不一致。讲的很简单做的很简单，讲的很容易考的很复杂，最后当然出现我们了背离教育规律的情况。另外在学校的评价过程中推进绿色评价，在人力资源建设上推进双名工程建设。这些我觉得也是经验。
如果说第二块是做大蛋糕，然后提升内涵促进均衡，就是做出优质的蛋糕。实际上我们今天谈生源也罢制定政策也罢，不能仅仅局限在把存量调整，而应该关注把增量做大。所以从这个意义上来讲，一二三全是基于存量的增大为思考路径的。
最后一个经验是多样特色满足需求，我们既然有外籍人员，今年评价下来上海是营商环境最好，而且外国人最喜欢的城市。怎么保证呢？既不要冲击我们基础教育体系，又要树立我们基础教育的文化自信、教育自信。从这个意义上来讲，我们只能通过多样特色满足不同人群的需求。我们这里面有只是外国人读的外籍人员子女学校，还有国际部，中外融合课程班，这满足一大部分海归人士他们对于这份课程有需求，我们的民办学校现在特别强调民办学校不要跟公办学校进行同质化竞争，包括高中阶段特色高中，都是探索多样特色，满足不同人的需求。既然教育的理解是多元多样的，我们学校供给也应该是多样的与特色的。
最后一部分是关于思考，实际上思考很容易，但是做到很难。今天与各位专家一起讨论，希望对未来如何做有帮助，在一定的层面能推进实施。那么有以下几个方面值得思考，既然是跨区域流动，纳税的地方和读书的地方不一致，住的地方和读书的地方不一致怎么办？还有一个问题，就近入学怎么样近，是近自己住的地方还是近工作的地方？前一段时间我参加一个座谈会，有几个专家反映情况说，我儿子天天跟我一起上班，但我的家住在黄浦，单位在闵行，如果就近入学在闵行读书多好。我上班的时候送到那，下班的时候接走，多开心啊。现在就近要就自己住的房子，我家在黄浦，每天从闵行下班回来，孩子已经放学好久了。这个就近怎么就近，如何解决这个问题很困难，但是这个问题确实存在，人口导入区现在的编制管理是以区为单位的，所以加大跨区域编制、经费的统筹力度非常必要，如果不加大统筹只会洼的更洼，高的更高。
第二，加大师资培养力度，这一点我们都知道这个道理，就是为了使优秀的老师促进均衡。而且有了这些老师的供给，我们才能够做大蛋糕，要不然连切蛋糕的人都没有。
第三，动迁过程中的校随人动原则。为什么这样说呢？城市在布局调整过程中，一定面临着产业结构、人、发展布局的改变，肯定有中心城区往外移。移走了比如说静安区的一个学校，它很可能是被静安老百姓认可的学校，现在搬到外面去了，而被迁入区尝试由此解决动迁来的人员子女读书的问题，但他们往往
认同。他们
认同问题又来了，于是他们集聚，出现有的地方班级多，有的地方班级少的情况。
第四，租售同权要稳慎推进，今天讨论的是超大城市，因为超大城市通过城市的选择力，实际上又有筛子功能，租房和买房的成本是不一样的，如何保证城市有活力非常困难，所以需要稳慎推进。
第五，处理好就近入学与公民办同步发展的关系。今天出现了一些民办强公办弱的问题，就是因为民办享受了超国民待遇，甚至是不合理的待遇。而公办不得办重点班也不得办特色班，因材施教从哪实施？而民办教育是选择过生源的，智商低于70的叫特殊教育，70智商以上的到130放在一个班里教，在座如果有老师会教吗？我是不会教的，虽然我还是比较好的老师。在这样的情况下有效果吗？当然不行。所以处理好就近入学与公民办同步发展的关系非常重要，否则我们纳税人的钱用来办的基础教育和义务教育就会让人感觉没有活力。
第六，区教育局管教育，营商局部环境的改善和房价高低与居民的生活质量有关系是镇政府关注的内容，镇和区出现了教育与整个区域层面思考不完全合拍的情况，因此二元并轨不一定好，这里面有利有弊。
第七，高起点办学的政策设计，一个好学校办分校，短期内确实有好处，但是基本的事实是名校资源是有限的。这种学校就应该在原有情况下，提前培育师资，保证培训完了进学校就可以上岗，在管理师资课程教学方面高起点的设计才是应该做的路径。
谢谢大家。