权威发布 | 杨美珍:经济欠发达地区义务教育经费投入责任落实及精度提升问题研究——以江西省为例

时间:2019-06-11设置

本期推送江西省政府教育督导委员会办公室主任杨美珍在中国教育发展论坛2019“人口变动与教育资源配置”上的发言全文

要点:江西省政府教育督导委员会办公室主任杨美珍在“基于人口变动的经济欠发达地区义务教育经费投入责任落实及精度提升问题”报告中,指出随着“二孩”政策全面放开和农业人口向城镇加速转移,对经济欠发达地区来说,稳步扩充义务教育资源总体规模是整个“十三五”时期的主要任务,并从确保义务教育资源投入到位和提升教育投放精度两个方面介绍了义务教育均衡发展的江西经验。

【发言全文】

非常荣幸,受邀参加中国教育发展论坛2019,与大家就“人口变动与教育资源配置”作一个交流探讨。今天,我交流的题目是《基于人口变动因素下的义务教育经费投入责任落实及精度提升问题研究—以江西省为例》。

  

我们都知道,义务教育是在读规模最大的教育,是学龄最长的教育,是与每个家庭、每个孩子息息相关的教育,是为学生终身发展打基础的教育。在整个教育体系中,义务教育可以说具有奠基性作用。因此,加快解决发展不平衡、不充分问题,有效优化义务教育基本公共服务供给,对加快推进教育现代化,建设教育强国,办好人民满意的教育具有重要意义。

  

近年来,党中央、国务院提出推进义务教育均衡发展,这是我国继两基攻坚之后一项重大教育民生和写入了《义务教育法》的重大教育目标。义务教育均衡发展一项系统工程,其核心内涵是既抓发展又促公平。在义务教育“以县为主、省级统筹”的管理体制下,严格确保地方党委政府落实主体责任,有效强化教育要素保障,积极应对人口变动等因素影响,均衡配置学位供给、师资力量、经费投入和硬件设施等“人财物”资源,显得尤为关键。这其中就涉及到两个方面的问题:第一,政府要舍得在教育上花钱,也就是不管人口如何变动,都必须首先确保教育资源投入到位;第二,政府要把有限的教育资源用在刀刃上,也就是要准确把握人口变动趋向,不断提升教育投放精度。下面,我结合江西这几年的工作实际,就这两方面的情况向大家做一个介绍。

  

“评价·约谈·问效”全面压实地方党政责任

  

2013年国家启动县域义务教育均衡发展督导评估以来,全国已有2717个县实现义务教育基本均衡发展,占全国总县数的92.7%。中西部地区为90.5%。经过多年来的不懈努力,我省于201811月全域通过国家评估认定,成为全国第13个整体实现义务教育发展基本均衡的省份,这是江西教育发展史上又一新的里程碑。对此,教育部给予充分肯定,评价我省在推进义务教育均衡发展工作中,为全国特别是中西部地区提供了可借鉴、可复制、可推广的“江西经验”。2019326日至28日,教育部在江西举办了首场“落实全教会奋进迎华诞”1+1发布采访活动,率16家中央媒体的21名记者近距离、全方位、多角度、立体化地对“江西经验”进行宣传推介,引起全国各地、社会各界对江西教育的广泛关注和好评。

  

回顾这几年所走过的历程,我们最深的感触是:“持续稳定增长的教育投入是经济欠发达地区积极应对人口变动等经济社会发展因素对教育影响的基础性条件,离开这一条件支撑,任何重大教育决策部署和工程项目都将是“空中楼阁”,就难以落地见效。我们主要的经验做法就是:充分发挥督导评价“指挥棒”“助推器”作用,全面压实各级党委政府责任,有效督促激励各地真金白银投入、真刀真枪推动,努力走出“以小财政办好大教育”的路子。所以,我想首先向大家介绍一下江西以督导评价为抓手压责任、增投入、促发展的情况,主要包括三个方面:

  

一、为什么督?

  

教育是国之大计、党之大计。但不可否认,之前还有一些地方特别是经济欠发达地区,教育优先发展的理念树得还不够牢,“党以重教为先,政以兴教为本”的责任并没有真正放在心上、扛在肩上、抓在手上,“经济社会发展规划优先安排教育发展,财政资金优先保障教育投入,公共资源要优先满足教育需要”未全方位得以落实。有的地方党政领导甚至还存在这样一种认识:这些年办学条件改善了,教师待遇也提高了,教育投入可以松口气了,可以压一压、减一减了。加上教育经费“两个只增不减”的考核要求不硬,教育事业在少数地方处于“没钱办不起,不办也可以”的窘境、困境。

  

从表面上看,这些问题与一些地方党政领导政治站位不高、思想认识不深有关,但从更深层次看,还在于在督促地方党政抓好教育要素保障上,缺少刚性监督机制和科学评价机制。行政之要,重在落实;落实之法,贵在督查。脱贫攻坚巡视、环保和国土资源督查等领域强有力的监督机制给了我们深刻的启示:教育工作点多面广线长,教育事业改革发展任重道远,必须建立“覆盖全面、运转高效、结果权威、问责有力”的教育监管机制,找到督促地方党委政府履行教育职责的“指挥棒”和衡量各地教育治理能力和资源配置水平的“检测尺”。为此,2016年,根据国家深化教育督导改革精神,我省深入调研和反复论证,由省委组织部与省政府教育督导委员会创新建立了县(市、区)党政领导干部履行教育职责督导评价机制,有效整合省委省政府相关部门力量,构建“大督导工作格局”,通过“党政督党政”方式,全面优化基本教育公共服务供给。

  

二、怎么来督?

  

主要集中体现为“三个转变”:

  

第一,实施主体由教育督导独自开展转变为与党委组织部门联合,拓展了基础教育以县为主管理体制的内涵。抓教育、办教育不仅是教育行政部门的事,各级党委和政府是教育优先发展的责任主体。特别是我国实行“以县为主”义务教育管理体制,抓住了县级地方党委政府,就抓住了办好义务教育的核心和关键。

  

第二,评价对象由对政府督导评价,转变为既督导评价政府又督导评价党委政府领导干部。过去提到考核教育工作,都习惯性认为这是教育行政部门负责人该抓好的任务。但江西督导评价机制已经将责任进一步传导到至地方党政领导班子、压实到地方党政主要领导个人,这有效督促各地健全完善了教育发展责任体系,从更高层面、以更大力度统筹教育资源配置,破解教育改革发展难题。

  

第三,方式从只评价转变为评价问责统一,拓展了知责明责、履责尽责、督责问责的制度链条。为解决过去一些地方对督导评价结果不重视、对问题整改不尽力的问题,我们在结果运用上打出了“组合拳”:一是省委组织部和省政府教育督导委员会联合行文呈报省委、省政府。同时,向社会发布督导评价报告。二是按照干部管理权限,作为省、市委组织部对干部选拔任用的重要依据。三是作为省、市评先评优和拨付教育资金、安排有关教育项目的重要依据。四是对优秀等次的督导评价对象进行表彰,对不称职等次的进行约谈问责并责令限期整改。

  

三、督得怎样?

  

近年来,我省对100个县(市、区)和11个开发区党政领导干部履行教育职责情况进行了“全覆盖”督导评价,并将教育经费出现负增长、教育发展条件保障不到位的4个县(市、区)党政领导评定为基本称职等次。省委有关领导对此高度重视,作出专门批示:“对基本称职的县(市)主要领导要提醒”。为此,我们按照“失责必问、问责必严”的原则,对其进行了约谈和问责,并将督导评价结果在江西日报进行发布,这在全省上下引起了强烈反响,地方党政领导纷纷表示,要对照看齐、对表聚焦,在强化条件保障、落实重大决策部署和工程项目上下更大气力。

  

比如,乐平市委书记表示:将坚持“有多少事找多少钱”,毫不犹豫保障教育各项投入。进贤县委书记表示:宁可不要房地产项目,也要全力保障足教育用地。吉安市吉州区委书记表示:教育投入是性价比最高的投资,财政再紧都要勒紧裤腰带,加大教育经费投入。比如,赣南山区安远县将获批盖县行政中心大楼的2亿元全部用在学校建设上,干部则挤在上世纪60年代的办公楼里。瑞昌市市长被约谈后表示:作为县级党政领导干部,办好教育不仅仅是本分、情怀,更是本职、主责。今后,不抓教育交不了差,抓不好也交不了账,等等。

  

在督导评价机制推动下,全省各级党政逐年加大投入力度,全省教育经费特别是义务教育经费保障得到极大强化。全省财政性教育经费从2014年的705亿提高到2018年的1052亿,四年增加近五成,占全省公共财政支出比重稳定在18%左右,2018年高达18.6%,居全国第7位、中部第1位。同时,坚持把其中的60%安排于义务教育,作为“重中之重”予以全力保障,并在省级财政极其紧张的情况下,从2015年起连续四年安排51亿进行奖补。此外,我省充分发挥工程项目对教育要素的集聚效用,四年间组织实施了学校标准化建设等五个百亿级集群工程,推动各地累计新建、扩建学校6603所,新增校舍1102万平米、学位68.5万个、功能室1.46万个、图书2479.8万册、电脑15.6万台。

  

这几年,无论经费投入力度还是条件改善程度,在江西教育发展史上都是空前的。因此,我省这一机制被获评为第五届全国教育改革创新典型案例,评委会一致认为:江西充分发挥教育督导和干部履职考核双重“指挥棒”作用,有效督促和激励全省各地党委政府切实增强推进教育优先发展的使命感,落实教育经费投入主体责任,极大提高了基本公共教育服务的供给能力与水平。

  

“监测·分析·调整”全面提升教育资源投入精度

  

地方党委政府对教育事业优先保障、加大投入是主体责任落实的基础,但并不是全部。根据经济社会发展形势,科学规划教育发展路径,全面提升教育经费投入精度,增强基本教育公共服务供给的“质效”,是责任落实的另一个重要方面。

  

影响基本教育公共服务供给“质效”的因素很多,学龄人口是决定性因素,其规模、结构、分布直接决定了义务教育供给情况。因此,如何适应人口变动,确保相关政策、措施的超前性、针对性,特别是教育经费等资源投放的合理性、精准性,是确保义务教育均衡发展“提质增效”的关键。

  

进入“十三五”以来,随着“二孩”政策全面放开和农业人口向城镇加速转移,义务教育规模布局暴露出一些问题,其中最为突出的就是“城镇挤、农村空”。这一问题不仅折射出城乡义务教育资源的分配差异,更反映了学校布局与学龄人口分布出现脱节,教育服务供给与需求发生错位,教育资源整体性紧缺和结构性浪费并存的现象。

  

以江西省为例,2018年江西省常住人口4647.6万人,比2016年增加55.6万人,其中一半是新增2孩。2018年我省城镇化率达到56.0%,比2016年提高了2.9个百分点。人口生育政策放宽,带来的人口增长高峰将进一步增加义务教育整体学位需求,这为地方扩充教育资源增加了新压力。这一压力有待人口变动稳定,义务教育学龄人口规模回落到又一轮波谷后才将有所缓解。因此,对经济欠发达地区来说,稳步扩充义务教育资源总体规模是整个“十三五”时期的主要任务,从江西的情况来看,这一方向是比较明确的。

  

与此同时,义务教育学龄人口的城乡流动也带来了双向影响:一方面,人口加速涌入城市,导致城区教育资源不堪重负,“大班额”“大校额”化解任重道远。以江西为例,尽管这几年经费投入和校建力度空前,尽全力化解城区“大班额”,但小学还有14.03%的大班额,初中还有24.28%的大班额,这些发展旧账有待加大力度、提升效度予以解决。另一方面,农村义务教育学生逐年减少,导致了农村教育资源闲置浪费现。2015年,我们曾做过相关调查,当时我省义务教育阶段城镇学校在校生平均是896人,乡村学校则是241人,后者是前者的26.9%。在校生为10人(含)以下的村小、教学点占17.37% 1120人的村小、教学点占12.57%2150人的村小、教学点占18.21%,三项合计占比达48.15%;农村义务教育阶段学生比四年前减少了78.84万人,总降幅是30.75%,年均降幅7.69%。这一问题是全国性难题,也是各地推进义务教育均衡发展面临的最大困惑。问题的根源是多方面的,有经济社会发展阶段性宏观因素的影响,但不可否认,由于一些地方对人口变动缺乏足够的预判,没有足够的应对准备和系统的解决之策,加剧了资源配置失衡和浪费。

  

为此,我省在压实地方党委政府教育投入力度的基础上,在督促地方进一步提升学校布局规划、教育经费投入科学性、精准性上进行了一些探索:一是委托上海通教研发了江西省教育督导信息化工作平台,上线义务教育均衡发展水平动态监测和决策支撑系统,有效指导各地把握当前义务教育进入以城市人口变动为导向调整期的大环境,并根据城乡义务教育人口分布特征和变动趋向,对义务教育投入结构进行动态调整;二是将教育部门列入省市县三级城乡建设规划委员会成员单位,完善了覆盖城乡的教育设施系统和适应人口变化趋势的学校布局建设机制,严格要求各地按“每1万人口布局1所小学、每3.5万人口布局1所初中”的原则,优化城乡学校网点布局,严禁建设超规模、超标准建设新校,同时,全面加强教育建设工程规划许可后的监管,严格保障配套教育设施建设与住宅同步建设与交付。这一点我们坚持作为对各级党政履行教育职责的督导评价重点,做不到的严格约谈问责。三是按照”花钱必问效、无效要问责”的原则,对各地教育支出纳入党政教育履职督导评价体系,并会同财政、审计部门进行专项督查和审计,并将督导评价和督查、审计结果作为管理因素(比重达30%),对各地教育经费进行差异化分配,树立了“奖优罚劣”“精打细算”的工作导向,严格确保各地将教育经费的每一分钱都用在刀刃上。

  

这几年,通过前期科学预判、中期监测监管和后期评价问效等三环节协同发力,我省义务教育经费投入趋于合理,出现了两点非常明显的调整与变化:第一,从经费投入外部结构看,投入重点逐步从农村转移至人口机械增长较快的小城镇和城市近郊区;第二,从经费投入的内部结构看,在教育辐射面及其有限的农村学校、吸纳流动人口不多的老城区等学龄人口呈萎缩趋势的地方,投入重点已从一味地改善办学条件转移至提升教师待遇、加强教师培训等软件改善上。在开发区、新区等流动人口接受压力大,学龄人口增加较快的地方,投入重点则稳定保持在加大学校建设和条件改善力度方面。

  

总的来说,随着经济社会发展,义务教育规模结构在不断变动,义务教育均衡发展的内部矛盾也在不断转移。在过去的近十年间,江西等欠发达省份义务教育主要矛盾突出表现为量的矛盾,在推进义务教育基本均衡发展的工作实践中,主要是按照“保基本、兜底线、补短板”的原则,解决资源总量不足、办学条件不优的问题。可以说,通过这些年的努力,在全国范围内,义务教育量的矛盾基本得以有效解决。但对照人民群众对更加公平、更有质量的教育需求,义务教育层次性、结构性、矛盾日益凸显。所以,国家审时度势,启动了义务教育优质均衡督导评估工作,进一步明确了义务教育的发展方向已从基本均衡转向优质均衡,重点任务已从“外延式”发展转向内涵式发展。

  

江西作为全域通过义务教育基本均衡的省份,将牢牢把握“十三五”后期这一“结构优化和质量提升双主导”的过渡期,进一步推动我省义务教育从基本均衡向优质均衡迈进。为此,我省根据国家统一部署,已启动了义务教育优质均衡督导评估试点,前期与省政府沟通达成一致意见,将对通过国家评估认定的县(市、区)每个给予3000万元的资金奖补。同时,我省当前正筹划与上海、江苏、浙江等地建立义务教育交流合作机制,学习借鉴教育发达地区经验,进一步把握好人口变动等经济社会发展因素对教育发展影响,全面提升工作水平和实效,努力在推进义务教育优质均衡发展的新征程中创造新的“江西经验”。

  

关于江西的情况我就向大家介绍到这里,不当之处敬请大各位领导和专家批评指正。再次感谢国家教育宏观政策研究院安排的大会发言机会!衷心感谢各位领导、嘉宾的耐心倾听!诚挚邀请和欢迎大家作客江西、莅临指导、传经送宝!

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