人才培养 | 宏观院专项计划博士生李世奇、博士生合作导师张珏联合发表文章《新一轮高校空间布局面临的挑战及其应对》

时间:2020-04-30设置

编者按:

在教育部与上海市政府支持下,国家教育宏观政策研究院(以下简称“宏观院”)按照国家一流智库建设要求,协同多学科、多部门、多领域,创新人才培养模式,开展“教育决策与政策分析”专项计划博士生培养工作,探索实施了项目引领、人才培养与科学研究有效衔接、政府与高校深度合作的创新型人才培养机制。目前该专项计划已招收博士生40余名,来自教育学、人口学、社会学、人文地理、语言学、城市规划等不同的学科方向。为提高宏观院博士生的科研能力,保障专项计划的人才培养质量,宏观院资助在读专项计划博士生申请本院设置的博士生科研项目。


宏观院2017级专项计划博士生李世奇、博士生合作导师张珏在《教育发展研究》2020年5期发表文章《新一轮高校空间布局面临的挑战及其应对》,基于建国70年以来我国高校空间布局发展脉络,阐述了新一轮高校空间布局面临的挑战以及路径选择。本文系国家教育宏观政策研究院博士生专项课题“长三角高等教育结构与产业结构耦合机理研究”(201902007S)的部分成果。


作者简介


李世奇,男,国家教育宏观政策研究院2017级专项计划博士研究生

                 

张珏,男,国家教育宏观政策研究院博士生合作导师、上海市教育科学研究院副院长



摘    要:我国即将迈入高等教育普及化阶段,面向2035如何进行新一轮高校空间布局,成为当前高等教育强国建设面临的迫切问题。然而,高校空间布局具有历史长期性,历史回溯及若干数据指标比较表明,多元利益主体、人口以及经济发展构成了建国70年高校空间布局的参照系。基于该参照系,新一轮高校空间布局面临“二层次三方面”难题的挑战,可从适度向中小城市布局行业产业特色类院校、面向国家中心城市(群)布局高水平大学以及遵循人口产业比较优势布局相关教育结构展开积极应对。


关键词:高校空间布局; 人口; 产业经济; 城市群;


2018年中国高等教育毛入学率达到48.1%,即将迈入高等教育普及化阶段。2019年2月中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》,提出到“2035年总体实现教育现代化,迈入教育强国行列,推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国”。基于中国经济发展阶段、产业结构和人力资源开发水平考量,闵维方、[1]高书国[2]等人提出到2035年前后,我国高等教育毛入学率将达到65%左右,各类在学的高等教育学生预计达到5000万人左右。按2018年全国普通高校校均规模10605人测算,[3]2035年前后我国仍需新增布局1000-1200所普通高等学校。对照习近平总书记在全国教育大会上提出的“提升教育服务经济社会发展能力,调整优化高校区域布局”的要求,面向2035如何进行新一轮高校空间布局成为当前我国高等教育强国建设面临的迫切问题。


一、相关文献综述


西方早期对高校空间布局的研究主要聚焦在校园景观规划等微观领域,尤为关注大学城校园规划同周边区域环境设施的关系。罗杰斯(J.G.Rogers)和朴勃(J.R.Pope)提出了“横向线形结构”的高校布局思想。二战后,克拉克·科尔在《大学的功用》将大学功能作为研究重点,创造性地提出了多元化巨型大学概念。此后,西方学者对高校布局的研究开始更多地转向同地方经济、文化以及大学本身的互动等更为宏大的研究领域。


国内研究虽起步较晚,但著述颇丰。从学理基础来看,不少研究基于教育外部关系规律理论、区域非均衡性与均衡发展理论以及协调发展等理论,从高等教育发展的内外部要素出发,探索了高校空间布局在遵循高校发展的自身逻辑以及适应外部发展环境(调节区域劳动力市场、推动区域经济发展以及治理)等方面复杂的作用机制。从指导思想来看,有研究提出高校布局必须将分类办学和区域布局规划统筹考虑。[4]从影响因素来看,已有研究表明了GDP、人口与高校空间布局存在显著相关;[5]但对重点高校的空间布局而言,政策因素的影响更为显著。[6]上海市教科院较早对我国高校空间布局展开系统研究。胡瑞文、陈国良等学者通过分析我国高校布局结构面临的问题,指出必须结合高等教育管理体制改革,全面规划高校空间布局。[7][8]从研究方法论来看,已有研究以规范研究居多,但也有实证研究。如有研究基于有关地级市面板数据,运用空间计量经济学分析方法,得出了人口总量、经济发展水平以及教育支出对高校区域分布具有显著的正向影响。[9]


尽管已有研究为本研究提供了重要的文献支撑,然而面向2035我国新一轮高校空间布局的内外部环境发生了深刻变化,尚需进一步研究。我国当前正全面迈入高等教育普及化,城市和城市群日益成为新一轮高校空间布局调整的主要战略空间,但对不同城市等级体系下的高校空间布局研究仍较为鲜见。大量研究表明人口结构、经济发展与区域高校空间布局紧密关联,但已有研究大多囿于教育学视角。本研究尝试结合林毅夫创立的“新结构经济学”理论展开相关策略分析。


当前全球知识经济方兴未艾,显然“知识经济不会宽恕那些接受中学后教育或培训的人口比例不高的地区和国家”。[10]建国以来,我国高等教育毛入学率曾长期低于世界平均水平,直至2015年这一数字达到40%,此后历年均高于全球平均水平。高校空间布局既是历史的、现实的,也是未来的。因此,扎根中国大地办教育,需回溯建国以来高等教育空间布局的发展脉络,分析当前高校空间布局面临的挑战,力争在历史的、现实的以及未来的语境中探讨新一轮高校空间布局的应对之策。


二、建国70年以来我国高校空间布局发展脉络


高校空间布局指高校数量、结构、办学水平等构成要素在一定区域内的分布,本质是特定时空内高等教育与经济社会发展的效用对应状态。[11]梳理建国70年以来高校空间布局发展脉络,有助于廓清高校空间布局的主导力量、外部影响因素和基本格局,为分析新一轮高校空间布局面临的挑战及找寻应对之策建立参照系。


新中国成立后,为适应新的政治体制和经济建设需要,1952年全国高等院校实行了院系大调整,将原有仿效英、美模式设置的普通高校改造成苏联模式,并建立了新的院系(所)、人才培养模式、高校管理体制等。社会主义改造完成后,为服务国家计划经济建设,集中有限财力,重点新建了一批石油、钢铁、煤炭等行业类院校。通过系列举措,到1977年底,全国共有404所普通高校,比1949年增加199所,这奠定了新中国高校空间分布的基本格局。这一时期我国高校主要布局在辽宁、吉林、黑龙江、北京、天津、上海、江苏、湖北、山东等地,高校布局的主导力量为中央政府。特别在东三省等老工业基地,不少高校的布局直接受惠于国家五年计划的实施。60年代在中西部13省(自治区)开展的大规模“三线建设”客观上大大优化了中西部地区高校的布局。


改革开放后,高校空间布局调整进入了新的历史时期。20世纪80年代,区域中心城市举办高校成为高校空间布局的重要形式。90年代以来,民办高校逐渐成为一支重要的力量。90年代末,高等教育扩招以及院校合并(升格),地方高校办学规模急剧扩张,高等职业教育的发展也进入了空前繁荣期。与此同时,一批新建本科院校登上历史舞台。2018年,我国新建地方本科院校(含独立学院)共702所,占全国普通本科院校的56.47%。“211工程”、“985工程”以及“双一流”建设等政策的陆续出台,进一步优化了国家部属重点高校空间布局。


改革开放后主导中国高等教育空间布局的力量来自政府、市场、社会等多元利益主体。1998年国务院做出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》,将原国务院各部委所属的225所高校或变更为教育部所属,或下放至地方,或撤并,不仅打破了条块分割、重复办学的局面,实现了优势互补以及教育资源的合理重组、配置和充分利用;而且调动了中央、地方及社会各方面参与办学的积极性,使教育质量和办学效益有了明显提高。”[12]民办高校的兴起,充分表明市场在调配高等教育资源空间布局中发挥了越来越重要的作用。


如表1所示,从1999年到2018年,全国各区域高校数均有大幅增长,其间华南地区增长最快,其次是西南地区,华东地区高校占全国比重增幅最大。而东北地区高校数增长幅度最低,在全国高校占比降幅最大。华北、西北地区高校数占全国比重则相对稳定。


表1 1999年和2018年全国七大地理区域普通高校学校数变动情况

:表1、表2、表3数据均来自国家统计局1999年和2018年《中国统计年鉴》。


高等学校学生数量的分布是考察高校空间布局的一个重要指标。如表2所示,2018年全国高校在校生数比1999年增长了近6倍。华东、华中、华南和西南地区普通高等学校在校生占全国的比例有所增长,东北、华北、西北地区则有所下降。


表2 1999年和2018年全国七大地理区域普通本专科在校生数变动情况

已有研究告诉我们,高校空间布局与经济、人口紧密关联。结合经济发展以及人口情势审视我国高校空间布局发现:东北地区高校数和普通本专科在校生数占全国百分比双双出现下降,近些年其下行的经济形势以及持续的人口外流与上述指标变动情况基本吻合。华东、华南相关数据的上升与其经济增长与人口净流入相一致。尽管在2018年,华北、东北、西北普通本专科在校生数占全国比例均出现了下降,然而,高校空间布局另一常用指标“每十万人口高等学校平均在校生数”却显示出,上述地区在这一数据上的表现优于华东、华南等经济发达地区(见表3),表明东北、华北地区在人力资本存量上仍占有一定优势。这促使我们进一步思考如何结合区域自身的资源禀赋去调整优化高校空间布局,切实提升教育服务区域经济社会发展能力。


表3 2018年全国各地区每十万人口高等学校平均在校生数(人) 


在回溯建国70年以来我国高校空间布局发展脉络后,我们发现多元利益主体参与、经济发展水平、人口构成了我国高校空间布局的参照系,亦是未来我国高校空间布局的基础。其中,政府、市场、社会等多元利益主体是形塑当前以及未来我国高校空间布局的主导力量,经济发展水平以及人口是高校空间布局的重要参考因素。对照上述参照系,面向2035我国新一轮高校空间布局将面临如下挑战。


三、新一轮高校空间布局面临的挑战


新一轮我国高校空间布局面临的挑战多种多样。从教育系统内部来讲,主要有高等教育发展的内部规律。本研究并不探讨高校空间布局中多元利益主体间复杂的互动机制,而是着眼于高校布局与发展中的特殊性,即高校能否遵从自身特点办学,这也是由矛盾的特殊性原理决定的。从教育系统外部来讲,则有经济、人口方面的要素。对照上文分析的高校空间布局参照系,由此提出新一轮我国高校空间布局面临的挑战:高校同质化发展,破坏多样化的高等教育体系;出生人口下降以及老龄化加速,危及传统生源;产业升级与技术发展,要求更高素质的劳动者。


(一)高校同质化发展,破坏多样化的高等教育体系


高校同质化或称趋同化,似乎是全球高等教育自身发展面临的内部难题。国外将其归结于大学精神的失落,[13]而国内指斥其为大学拨款以及考核机制等制度性引诱下生成的产品。[14]本研究将高校同质化发展描述为高校发展过程中在教书育人、学术科研、社会服务等领域展现出的内容和形式、定位和功能、使命和愿景等逐渐趋同的过程。高校同质化发展不利于高校层次和类型、课程体系、培养规格以及教学科研的多样化,最终破坏多样化的高等教育体系。


在我国高等教育体系中,行业特色型院校地位特殊且类群识别特征显著,涉及师范、农林、气象、纺织、矿产、交通、电力、水利、建筑、测绘、地质、石油、化工、煤炭、邮电、医药等多个领域。因其与国家行业产业建设和发展联系紧密,行业特色型高校大多具有特殊的办学历史与光荣的办学成就,为行业经济发展贡献了数以百万计的优秀人才。然而,不少原来在公路交通、纺织轻工、大气和环境科学、农林、煤炭矿业等行业领域享有卓著声誉的院校被改名或撤并,盲目追求升格、转型和综合化发展,逐渐丧失了原有的学科专业特色和优势,而新设的学科专业亦平淡无奇。高等师范院校所谓的转型或是寻求综合化发展,也存在不容小觑的去师范化现象。一项对全国83所部委属重点大学的实证研究亦表明,样本高校间存在着极强的相似性程度,综合类大学对整个大学群体同质化的影响最为显著。[15]


(二)出生人口下降以及老龄化加速,危及传统生源


2018年中国生育率不仅远低于2.45%的全球平均水平,还低于1.67%的发达国家平均水平。[16]教育部教育发展研究中心“教育结构调整战略问题研究”课题组指出,2015-2030年,中国大学传统学龄人口(18~22周岁年龄段)规模将从9055万人下降到7993万人,减少11.7%。[2]高校传统生源下降的同时,中国人口老龄化也在加速,人口年龄中位数从2015年的37岁预计2030年将升至43岁;2018-2050年中国老年人比重将从12%快速升至30%,届时65岁以上的老年人将占总人口比例的三分之一。这对超前布局开放大学、广播电视大学、职工大学、业余大学等成人高等学校以及老年大学、开发银发资源完善终身教育体系提出了新的时代要求。


此外,人口发展变动对新一轮高校布局的影响在国家层面及地方层面有所不同。在国家层面主要是生育率变化引发的传统生源规模的变动,在地方层面则更多地受到城市化过程中人口迁移流动的影响。低生育率在短期和长期对高校空间布局中的传统生源供求关系的影响有所不同。省(直辖市、自治区)际人口的高流动性显著影响高校传统生源配置的空间格局。新时代人口发展变动使我国高校空间布局面临新的挑战。


(三)产业升级与技术发展,要求更高素质的劳动者


2017年以来中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段,面临产业结构转型和技术升级的双重挑战。产业结构和技术结构升级的核心在于将创新驱动为代表的技术进步率作为新常态下我国经济增长的主要引擎,即人均收入的增长主要依赖技术的革新,[18]这恰恰回应了知识的增加是经济增长的主要源泉。[19]这具体表现为从劳动密集型转向资本和技术密集型,从制造业为主转向服务业为主,对国家人力资本水平提出了更高要求。


从全国总体来看,我国劳动年龄人口(15-64岁)人均受教育年限以及劳动年龄人口中高等教育学历比例均远远落后于西方发达国家。相关研究表明,劳动力人均受教育每延长1年,GDP可增长9%;职工受教育年限每增加1年,制造业企业劳动生产率将增加17%。[20]2018年中国劳动年龄人口的人均受教育年限为10.5年,仅相当于高中二年级水平,大大低于美国的13.8年。[21]《国家中长期教育发展规划纲要(2010-2020年)》提出,到2020年我国主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达到20%,而美国2013年这一数据就达到了41%。[22]为此,提升劳动人口的人力资源水平,必然对高校空间的增量布局提出了任务和要求。


从区域产业来看,我国东北、西北地区现代装备制造业大而不强,现代服务业发展严重滞后,为传统工业产业服务的学科专业结构以及人才培养模式难以适应新时代的发展要求,劳动者应对现代化产业结构变革提升带来的风险和不确定性能力较低。而人力资本能显著提高劳动者对抗风险和不确定性的能力。[23]高等教育为技术创新和产业升级提供人才支撑、智力支持,构成国家发展战略的关键——形成具有一定数量和质量的人力资本。[24]因此,需结合产业发展特点,进一步优化我国不同区域高校空间布局,以优化区域人力资本分布。


四、新一轮中国高校空间布局的路径选择


探寻新一轮高校空间布局路径,必须充分回应上述我国高校空间布局所面临的挑战。为此,新一轮中国高校空间布局的总体路径需考虑赋能新增布局高校特色化发展基因,立足区域人口、经济产业发展阶段性特征。考虑到城市和城市群作为新一轮高校空间布局的战略空间,还需参考不同等级城市体系的高校集聚水平及现有的空间格局。


(一)适度向中小城市布局行业产业特色类院校


长期以来,世界各国普遍存在将高校布局在少数中心城市的做法,虽背后有其历史的选择和现实因素的考量,但少数中心城市高校过度集聚日益加剧了现代大城市病,长远来看并不利于一国高等教育的协调均衡发展。为缓解中心城市压力,世界各国不遗余力地发展地方普通高等院校,实行区域均衡化、协同化发展的模式。据统计,在美国有超过50%的学生在社区学院接受高中后的再教育。而社区学院广泛分布在全美各城镇或城郊,其布局规划的初衷,在于确保当地居民能够就近接受到适切的培训指导和相关教育。鉴于此,新一轮高校空间布局可考虑从国家中心城市逐渐向中小城市或城镇转移。高校布局战略空间转移的同时应在克服同质化发展方面有所建树,如引导应用型高校或小微单科或行业特色类院校向中小城市布局,以此作为新一轮高校空间布局结构优化的一个战略选择。


具体而言,可在人口、产业和经济条件较好的中小城市布局行业与产业特色院校。按照院校的学科集中度以及主干学科或专业大类的设置状况,设计出学科专业综合性、多科性和特色性(单科性)三种类型的高校。这类高校从创办之日起即注重围绕选定的人才培养主体进行功能定位及分类,设计和确定自身的中长期发展规划及办学章程,努力提高人才培养质量和办学水平,立足自身的分类和定位,办出特色、办成一流,[25]赋予其差异化、特色化基因,并在发展过程中自觉摒弃同质化。布局在中小城市的高校以应用型、小规模、学科集中度高、办学特色显著为主要特征,面向当地劳动者提供价格低廉实用的职业技能培训课程,并能为受教育者实施更高阶教育提供通道。


另一方面,从地理空间来看,虽然当前我国正面临人口红利消失和临近刘易斯拐点的挑战,但在广大的中西部地区劳动力和自然资源仍相对丰裕。这部分区域主要劳动力平均受教育年限以及每十万人口在校大学生数仍落后于东部发达地区,蕴藏着丰富的待开发的国家人力资本。这些区域中小城市的高校数量、结构还不能完全满足区域经济发展的需求。如在资源能源禀赋条件较优越的西北地区中小城市,可以适当增加布局石化、地质、煤炭、矿冶、农林牧等行业特色以及其它小微型区域特色应用型高校(民族医学、民族学、宗教学、高原气象学、高原山地畜牧学等)等,以进一步开发该地区人力资本能级。


(二)面向国家中心城市(群)布局高水平大学


对世界高校布局的研究表明,世界级城市群往往集聚了若干所全球一流院校,成为一国高等教育中心,代表本国参与世界科技与综合国力的竞争。长三角、京津冀、粤港澳大湾区等国家高等教育中心区域高校的发展水平如何,对于提升我国高等教育国际竞争力至关重要。为此,需面向国家中心城市(群)布局国家高水平大学,竞逐世界高等教育中心。世界各国在打造世界级高等教育中心、建设高水平大学方面各有侧重,如加强国际交流与合作,提升高水平大学国际化水准;建设全球顶级实验室、国家级大科学装置平台开展重大科研攻关等。特别是美国利用硅谷-旧金山湾区、波士顿128号公路创新区,日本依托东京-筑波科创走廊,集聚了一批全球知名院校、研究机构和高科技企业,以区域内中心城市高校为战略支点,共同构建和实施了以科创驱动为导向的政产学研一体化体系与高端产业链条。这为我国以科创走廊为战略支点,在国家中心城市(群)布局谋划顶尖院校提供了重要启示。


以(北)京雄(安)、长三角G60、广深港澳、武汉光谷、合肥环巢湖等科创走廊为空间载体,推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及长江经济带、一带一路等区域中心城市高校的政产学研一体化水平提高。在新材料(石墨烯)、基因工程、人工智能、量子技术以及核聚变等第四次工业革命关键领域,在北京、上海、雄安、深圳、武汉、西安、合肥等城市(群)超前布局世界顶尖科研院所或国家重点实验室,服务国家重大战略需求。打造全球知名的学科发展高地和科研高地,在关键领域、核心技术、卡脖子领域开展重大联合攻关研究,培养高层次专业性人才,打造世界级高等教育中心城市。


(三)遵循人口产业比较优势布局相关教育机构


人口、产业的发展变化为我国新一轮高校空间布局带来挑战的同时,也为遵循人口产业的比较优势进而为优化高校空间布局提供了机遇。根据林毅夫创立的新结构经济学理论,一国发展的要素最终取决于其比较优势,并决定该国的最优产业结构。[26]对于新兴经济体而言,其产业结构的升级要求要素禀赋结构的升级(即由劳动力和自然资源相对丰裕的结构升级到人力资本相对丰裕的结构)和新技术的引进,政府应采取增长甄别与因势利导的国家发展战略。[27]国家发展战略需要包含人力资本投资政策,以实现劳动力素质提升和自然资源促进产业升级,并使经济体充分利用现有资源。而技术和职业教育及培训以及学习型社会建设(成功的根本在于教育系统)正是一国要素禀赋的重要组成部分。[27]因此,我国高校空间布局可建立在产业和人口基础上,遵循比较优势以形成一套精心设计的国家人力资本开发政策,促进技术革新和产业升级,为经济社会发展提供数以亿计的更高质量的劳动者。


首先,从适龄受教育群体来看,为应对传统生源(18-22岁)持续减少的挑战,应超前布局针对非传统生源接受高等教育的专门机构。特别是对于青壮年劳动年龄人口(20-44岁)而言,产业的升级和技术发展对这部分劳动者职业技能提升的需求与日俱增。为降低他们的教育机会成本,对这部分人群(如产业技能工人)应尽可能靠近他们工作的城镇布局相应的小规模高等职业院校,尤其是对于劳动密集型产业劳动者,应鼓励他们工学结合,采取灵活的入学就读形式,通过在线学习、课堂观摩修满相应的学分,获得相应的学历证书。对于日益增长的老龄人口布局老年人高等教育机构,不仅对广大老年人提高生活质量需求、职业技能需求以及自我发展需求具有重大意义,而且对完善成人高等教育、完善终身教育体系也有重大意义。相关研究表明,中国的老龄化在未来将由“大城市-乡村”的老龄化倒置转变为“中小城镇-乡村”的老龄化倒置。[29]有鉴于此,在中小城镇布局一批老年大学,对于教医养深度结合、降低社会抚养成本、充分发挥银发资源将大有裨益。


其次,从产业方面来看,整体而言我国的产业仍处于追赶阶段,产业劳动生产率水平相比欧美发达国家仍较低,代表技术和附加值水平比较低,面临产业升级与技能提升的挑战。对于战略性产业以及弯道超车型产业,需在国家中心城市(群)超前布局新一轮顶尖高校以提升国家高端人力资本能级,参与国际市场分工与竞争。而对于追赶型产业和转进型产业则需加强布局地方高校,以加强对该区域各行各业劳动者的技术和职业教育及培训。因此,高职类院校以及地方本科应用性院校则应成为考虑的主要方面。



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