吴晶 郅庭瑾：促进义务教育阶段民办学校与公办学校协同发展：现状分析与对策建议

作者简介

吴　晶：华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士后

郅庭瑾：华东师范大学国家教育宏观政策研究院执行院长、教授、博士生导师

[摘要] 民办教育作为我国教育事业的重要组成部分，为普及义务教育、推动教育现代化作出了积极贡献，但也产生了“公退民进”的担忧。受经济社会发展水平、学龄人口等因素影响，各地民办义务教育发展呈现出不同类型，“公退民进”的担忧主要存在于教育资源聚集的大城市。在一系列政策引导下，民办学校与公办学校在师资、生源上的恶性竞争得到有效遏制，“公退民进”的说法并不准确。为构建民办学校与公办学校协同发展的义务教育格局，需要全面加强党对民办学校的领导，明确公办学校在义务教育阶段的主体地位，对民办学校积极鼓励和依法规范并举。

[关键词] 义务教育；民办学校 ；公办学校

近年来，义务教育阶段民办学校发展迅速，成为我国教育事业发展的重要增长点。在一系列政策文件的推动下，民办教育已进入法治化管理的轨道， 较好地满足了人民群众对多样化教育的需求。^[1]截至2018 年，我国已有民办初中 5462 所，在校生 636.3万人，有民办小学 6179 所，在校生 884.57 万人。民办学校的崛起，有效扩大了公共教育服务的资源总量，但同时也引起“公退民进”的担忧。

笔者所在的课题组于 2019 年深入山东、广东、浙江、湖北、上海等地区就公办、民办学校教师流动问题进行专项调研。本文结合调研材料和教育部发展规划司的统计数据，对“公退民进”问题展开分析。在此基础上，提出促进义务教育阶段民办学校与公办学校协同发展的建议，推动义务教育优质均衡发展。

一、我国义务教育发展的基本态势

全国范围内，义务教育阶段的基本发展态势仍然是公办学校为主体、民办学校为有益补充。公办学校在体量上仍稳居主导地位，民办教育对其进行了有效补充，并在很大程度上回应了人民群众对多样化教育的需求，为家长提供了更多选择。

（一）公办学校仍是我国义务教育阶段的绝对主体

根据《中华人民共和国义务教育法》的规定，政府是依法举办义务教育的责任主体和行为主体。从体量上看， 公办学校仍是我国义务教育阶段的绝对主体。根据全国教育事业发展统计公报的数据， 2018 年我国近九成的义务教育阶段学生在公办学校就读。其中，公办小学和公办初中在校生数占在校生总数的比例分别为 91.4% 和 86.3%。义务教育阶段的公办学校在体量上稳居主导地位。事实上，在政府的大力支持下，我国公办义务教育发展迅速，办学质量不断提升。

一是政府投入力度不断加大。党的十八大以来， 随着政府加大义务教育阶段公办学校的投入力度， 公办小学和公办初中逐步实现了均衡发展，整体办学质量不断提升。在“三个优先”（在经济社会发展规划上优先安排教育、在财政资金投入上优先保障教育、在公共资源配置上优先满足教育）战略指引下， 我国政府对教育的投入力度不断加大。2012 年我国财政性教育经费支出占GDP的比重历史性突破了4%， 且该比例一直保持至今。2013 年开始的县域义务教育均衡发展督导评估，以评促建，通过加大经费投入力度、提高学校标准化配置水平、健全教师补充机制等举措，有效提升了公办学校的办学质量。截至 2018 年底，通过国家督导评估的县（市、区）已达 2717 个，占全国总县数的 92.7%，16 个省（区、市）整体通过认定。^[2]

二是公办学校对教师的吸引力不断增强。随着公共财政投入力度加大，公办学校教师工资普遍提 升。民办学校的工资相对优势已不显著，从公办学校 “挖人”的现象已得到遏制。调研发现，除了少数高端民办学校教师工资能超过当地公办学校，一般民办 学校的教师工资只有同类型公办学校的 40%-50%。此外，公办学校教师的事业编制进一步增强了公办 学校的岗位吸引力，特别是养老保险类型的区别使 公办学校教师退休后待遇标准更高。调研数据显示， 在有流动经历的教师中，绝大多数（占比 91.2%）是 从民办学校流至公办学校，这进一步提升了公办学 校的办学质量，师资角度的“公退民进”并不成立。

（二）民办教育对公办教育的有益补充地位未变

自 2003 年《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民促法》）实施以来，我国民办学校取得跨越式发展，在义务教育阶段为社会提供了多样化的选择，较好地满足了人民群众的需求。

一是数量规模稳步增长。2003-2018 年，我国民办小学学校数增长 8.9%，在校生数增长 221.8% ；民办初中学校数增长 49.6%，在校生数增长 148%。可以看出，民办义务教育的在校生规模增幅大于学校数量增幅，说明民办学校办学能力显著提升。

二是民办教育有益补充的地位未改变。义务教育阶段民办学校的学校数和在校生数占总体的比例相当有限。2003-2018 年，民办小学学校数占全国总量的比例由 1.33% 提升至 3.82%，在校生数占全国总量的比例由 2.35% 提升至 8.56% ；民办初中学校数占全国总量的比例由 5.73% 提升至 10.5%，在校生数占全国总量的比例由 3.87% 提升至 13.68%。总体上，我国义务教育阶段民办教育对公办教育的有益补充地位仍未改变。

三是民办学校发展呈现出类型化的特征。针对不同受教育对象，民办义务教育在实践中形成了三种不同的办学模式。第一种是面向外来务工人员子女的民办打工子弟学校，收费标准低，定位是帮助政府承担公共教育服务职能 ；第二种是面向有一定经济基础家庭的民办学校，收费标准适中，定位是提供多样化的教育；第三种是面向高收入家庭的民办学校，收费标准高昂。第一种和第三种民办学校的招生对象都较为特殊和局限，目前“公退民进”的担忧主要集中在第二种民办学校与同学段公办学校的竞争。

二、民办义务教育的发展类型分析

受地区经济社会发展水平、学龄人口变动等因素影响，我国不同地区的民办学校发展呈现不同情形。甘肃、青海、西藏、新疆等西部地区的经济发展水平相对较低、学龄人口相对较少、入学压力相对较小，公办教育能很好地满足教育需求。而且居民消费能力较低，民办教育盈利空间小，这些地区民办学校在校生占比不足 1%，民办教育规模很小。我国民办学校规模占比较高的地区集中在广东、河南、浙江等地区，这些“民办教育大省”的发展情形各异，可将其分为三种类型。

（一）类型一 ：经济强省办大教育，以民办学校解决外来人口入学问题

以广东省为代表。这些地区经济发展水平高， 吸引了众多外来人口，带来旺盛的教育需求，政府公共教育供给的压力较大，但同时地方民营经济发达， 民营企业家捐资办学的风气浓厚。广东的外来人口数量全国最多，本地公办教育资源一时难以满足需求，使其成为我国民办教育规模最大的省份。特别是在珠三角地区，民办教育承接了众多外来人口的教育需求。以广州市为例，该市初中和小学在校生中， 外来务工人员子女分别占 39.61% 和 45.16%，义务教育阶段的入学压力较大。2019 年广州市民办初中学校数和在校生数分别占总体的 48.61% 和 32.14%，民办小学学校数和在校生数分别占总体的 16.02% 和 32.49%。民办学校帮助政府承担了外来务工人员子女入学的艰巨任务，促进了地区教育公平的实现。

（二）类型二 ：人口大省办大教育，以民办学校解决本地学龄人口入学问题

以河南省为代表。河南作为我国人口大省，本地学龄人口规模大，而政府的公共教育资源供给不足，与庞大的社会需求不匹配。2018 年，河南省民办小学学校数和在校生数分别占总体的 10.02% 和 16.32% ；民办初中学校数和在校生数分别占总体的18.12% 和 20.08%。在地方财政经费有限的情况下，民办教育成为义务教育的重要支撑。^[3]

（三）类型三 ：教育强省办强教育，以民办学校推动教育多样化发展

以上海、浙江等沿海发达地区为代表。这些地区教育资源聚集，公办学校与民办学校之间的师资、生源竞争较为激烈，“公退民进”的担忧主要存在于这些地区。以上海为例，经过长期发展，那些办学不规范、质量不高的民办学校在上海已基本被淘汰。民办学校的发展促进了教育质量的整体提升，但在一段时期内，民办学校借助“掐尖招生”和办学相对自主的优势，确实对公办学校形成了一定冲击，引发“公退民进”的担忧。特别是在初中阶段，师资困难、生源流失、经费短缺，使得公办初中教育在整体上成为办学的相对薄弱群体。^[4]民办学校招生提前于公办学校，很多家长都会选择先去“冲刺”民办学校，而将对口的公办学校作为“保底”。这种情况下， 民办学校的生源竞争日趋激烈，那些教育质量并不差的公办学校沦为择校“备胎”，造成民办学校远强于公办学校的假象。以“掐尖”为主的生源竞争，强化了分层，造成学校两极分化，明显有违义务教育的基本价值取向。^[5]为此，上海市于 2018 年在全国率先推行“公民同招”，将之前过度依赖生源竞争的民办学校引向规范化发展轨道。

“公退民进”忧虑的背后，折射出教育资源配置不均衡、优质教育资源依然较为紧缺的现状，即党的十九大报告提出的“不平衡不充分”的社会主要矛盾在教育领域的具体体现，扩大优质教育资源供给仍是未来我国义务教育发展的重要内容，民办学校和公办学校都将在其中发挥重要作用。

三、促进义务教育阶段民办学校与公办学校协同发展的建议

党的十八大以来，国家层面出台了多份文件，加快推进民办教育改革发展。《民促法》的修订，完善了民办学校的分类管理和扶持制度。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出 ：“以实行分类管理为突破口，创新体制机制，完善扶持政策，加强规范管理，提高办学质量， 进一步调动社会力量兴办教育的积极性，促进民办教育持续健康发展。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022 年）》提出，“积极鼓励社会力量依法兴办教育，促进民办教育持续健康发展”。这为民办教育营造了良好的政策环境，指明了未来发展的方向。为化解“公退民进”的担忧，要在持续扩大优质公办教育资源供给的同时，坚持和加强党对民办教育的领导，对民办教育采取支持和规范并举的措施，进一步确立公办教育为主体、民办教育为补充的义务教育学校办学格局。

（一）全面加强党对民办学校的领导

加强党的领导，是守牢学校意识形态主阵地的现实需要，也是坚持中国特色社会主义教育发展道路的必然要求。习近平总书记在 2018 年全国教育大会上总结出推进我国教育改革发展的“九个坚持”，第一条便是“坚持党对教育事业的全面领导”。^[6]作为社会主义教育事业的重要组成部分，民办学校同样承担着培养符合新时代需求的社会主义建设者和接班人的重要任务，必须依法坚持党对民办学校的全面领导，发挥党组织的政治核心作用。

一是推动支部建设标准化、规范化。对不具备成立党组织条件的民办学校，通过县级教育行政部门派驻党务干部和党建指导员、多校联合组建党支部、挂靠党支部等形式，促进民办学校党组织全覆盖。二是坚持党的全面领导贯穿民办中小学教育工作的全过程、全领域、全方位。把握立德树人根本任务， 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，确保民办中小学沿着正确的办学方向不断发展。

（二）明确公办学校在义务教育中的主体地位

为实现教育公平，建设社会主义教育强国，必须强化政府依法举办义务教育的主体责任，确保公办学校在义务教育中的主体地位不动摇。

一是科学预测学龄人口变化趋势，合理布局公办学校。基于人口变动数据，优化公办教育资源配置，同时严格控制义务教育民办学校的学校数和招生数。二是优化公办学校制度环境，提高公办学校的质量。提高班主任津贴、超课时津贴标准，优化职称评定，激发教师队伍活力，稳定公办学校师资队伍。三是扩大优质教育资源覆盖面。通过学区化集团化办学、委托管理，加强公办学校之间、公办学校与优质民办学校之间的互助，缩小校际办学差距，办好“家门口的学校”，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。

（三）支持和规范民办学校健康发展

纵观党和国家的重大文件，可以发现对民办教育的两个战略定位，即积极鼓励和依法规范。支持民办教育的发展，有利于教育生态的优化 ；但同时， 必须对民办学校的办学行为依法规范，保证社会主义办学方向和人才培养质量。

一是支持民办义务教育依法发展。落实民办学校与公办学校的同等法律地位，对民办学校的健康发展予以保障。支持民办学校参与考试招生制度改革，进一步探索创新招生选拔机制、改进录取方式。重视培育优质民办教育资源，鼓励支持高水平有特色民办学校培育优质学科、专业、课程，打造一批竞争力强的民办教育品牌。加强教师队伍建设，将民办学校教师队伍建设纳入教师队伍建设整体规划，吸引各类高层次人才到民办学校任教。在分类管理的基础上，通过政府补贴、政府购买服务等手段加大公共财政对非营利性民办义务教育学校的支持，对办学规范、特色突出、教学质量高的民办学校予以奖励性支持。

二是依照相关法律法规，规范民办学校办学行为。分类管理上，严格遵守相关规定，义务教育阶段不得设立营利性民办学校。招生方式上，通过公民同招、摇号招生、招生范围纳入审批机关统一管理、优质高中录取名额向不挑生源的学校倾斜等组合政策，遏制民办学校与公办学校之间的恶性竞争，营造更加公平的招生环境。上海的经验表明，“公民同招”的政策导向效应非常显著，政策实施当年全市民办小学报名人数比上一年减少了一半，原先作为冲刺民办学校“保底”的公办学校成为热门资源，形成公办教育与民办教育同步健康发展的良性格局，“公退民进”的担忧得到化解。教材上，加强课程教材建设的统一性，不得引进境外课程、使用境外教材。监管上，加强对民办学校准入资格、学校办学条件、教师资格、办学范围、收费项目和标准等领域的检查， 强化对民办学校的问责，建立定期检查和报告制度， 及时将检查结果向社会公示。

在实现公平而有质量的教育的过程中，需要理性对待民办教育的快速发展，实现公办民办协调发展， 更好地推动我国义务教育从基本均衡走向优质均衡。