作 者
金 晨，华东师范大学教育学系/国家教育宏观政策研究院博士研究生，上海 200062
原文刊载于《中国高教研究》2019年第7期第62-69页
栏 目
高等教育治理现代化研究
宏观院博士生专项计划
在教育部与上海市政府支持下，华东师范大学国家教育宏观政策研究院按照国家一流智库建设要求，协同多学科、多部门、多领域，创新人才培养模式，开展“教育决策与政策分析”专项计划博士生培养工作，探索实施了项目引领、人才培养与科学研究有效衔接、政府与高校深度合作的创新型人才培养机制。目前该专项计划已招收博士生30余名，导师来自社会学、经济学、管理学、人口学、统计学、金融学与教育学等多个领域，宏观院主导实施了双导师和导师组制度，开展了工作坊、月末沙龙、年度报告、中期考核、政府实习等多种活动，通过导师动态调整、学生不合格淘汰等措施，保障专项计划的人才培养质量。
摘 要
高校智库是服务公共政策和社会实践的重要学术机构，将北京大学国际战略研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院作为研究对象，从发展导向、人才吸引、人员管理、组织管理四个方面分析其影响力及其提升。研究发现三家高校智库主要通过三个路径提升影响力：突破圈层结构的隐性桎梏，融入政策制定网络；构建人岗匹配的现代架构，维持组织公信力；恪守学术研究的价值传统，形成政策研究品牌。我国高校智库为更大程度的发挥影响力应打造畅通的“校—政”咨政渠道，借助多手段影响政策制定；构建动态的内部治理结构，创新高校智库知识生产机制；整合优势特色学科资源，遵循问题逻辑的长线研究路径。
关 键 词
高校智库；影响力；提升路径
一、引言
在应用导向和跨学科的研究背景下，政策价值和实践意义成为成果评价的重要维度。高校智库通过生产具有强烈实践价值的知识影响政策制定和实施，成为作用于公共政策和社会实践的重要力量。兰德公司主席詹姆斯·汤姆森认为，通过向特定人群直接提供研究咨询从而达到“改变政策或实践”是实现智库使命的重要机制，通过研究产品和服务促成政策和实践的重大变化是智库研究中必须关注的任务。詹姆斯·A·贝克三世公共政策研究所（James A Baker Ⅲ Institute for Public Policy）将“缩短公共政策理论与实践的距离”作为其使命。在智库评价导向方面，智库提出的建议能否通过实际考验、能否成功解决现实世界问题是评价的主要依据。由此可见，对政府决策产生影响从而作用于实践是所有智库发挥影响力的关键。但由于高校智库继承了大学知识生产的传统，其政策研究同样在一定程度上呈现“封闭性”特征，高校智库影响力更多的仍然表现为对其他学术群体的学术影响力，而非偏重于实践性的决策影响力和社会影响力。鉴于此，产生于理论土壤的高校智库，应在扩大学术影响力的同时，也积极提升对政府决策与社会实践的影响力。
与其他类型智库及国外同类型智库相比，我国高校智库的发展相对落后，成果的问题意识不强，难以对实践产生有效作用，在影响力方面尚有较大提升空间。麦甘认为，实际的政策采纳、变化和实施是最明显的影响指标，衡量智库成功的关键标准是智库思想是否被政党以及官方所采用。上海社科院智库研究中心（TTRC）将“政协、人大及国家部委议案采纳（件/年）、人均采纳量”作为评价智库决策影响力的关键指标，而决策影响力是智库直接发挥作用与功能的有效途径，研究者通过直接向决策层专递观点和主张使研究成果成为政策现实从而作用于实践。根据南京大学最新的中国智库索引（CTTI），我国已收录来源智库706家，其中高校智库441家，占62.5%，在数量上高校智库占绝对优势。但从智库成果采纳率来看，2015年国内高校智库的知识产出量达4.3万份咨询报告，采纳比例仅为51%，相较于2009年59%的采纳率，高校智库研究成果的影响力并未随着总体成果规模的扩大而提高。根据近几年宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告》、中国社会科学院的《中国智库综合评价研究报告》以及上海社会科学院智库研究中心的《中国智库影响力评价与排名》，国内具有影响力的高校智库屈指可数，与美国高校智库占一流智库50%以上的比例相去甚远。高校智库表面繁荣的背后是有效知识生产的质的下降，高校智库的成果难以对政府决策产生影响，亦无法满足实践需求。
在此背景下，亟待对高校智库影响力提升的路径进行深入研究，以推动高校智库的知识生产向理论逻辑与实践逻辑相结合的研究范式转型，使其更好的创造跨界学识、塑造政策话语，从而发挥智库的影响力，实现社会价值。然而，已有研究多聚焦于智库影响力的静态结构性评价与国外高端智库的建设经验介绍，且在对影响力提升方式的分析上，忽视了各因素之间的关联，亦未突出智库的资源、能力、活动等对智库影响力的提升作用。本研究所指的“智库影响力”即智库的综合影响力，包括智库的学术影响力、决策影响力和社会影响力（见图1），三者均指向现实问题的解决，其中学术影响力最为根本，它是决策影响力和社会影响力的基础，而社会影响力亦通过主导舆论，把潜在的公共问题转化为政策议题，从而产生决策影响力。另外，本研究所指的“高校智库影响力提升”即高校智库影响力提升的方式与途径。
宾夕法尼亚大学的《全球智库报告》、中国社会科学院的《中国智库综合评价研究报告》及上海社会科学院智库研究中心的《中国智库影响力评价与排名》三套智库评价指标不仅关注高影响力智库的学术影响力、决策影响力和社会影响力，且具体指标聚焦智库影响力提升的表现和措施。相较之下，其他的智库评价报告在指标体系的设计上缺乏理论性、综合性、多样性、科学性，无法客观评价智库的影响力水平。
鉴于此，本研究主要基于三份报告中的高校智库名单及评价指标，在此基础上结合高影响力智库的相关信息，分析我国三家一流高校智库的影响力提升路径，以期为我国高校智库扩大国际竞争力和影响力提供经验与启示。
二、智库选择与影响力提升维度
（一）三家高校智库的选择
本研究的研究对象主要筛选自《全球智库报告（2017）》《中国智库综合评价研究报告（2017）》《2017年中国智库影响力评价与排名》三份权威智库报告。宾夕法尼亚大学智库与市民社会项目（TTCSP）的《全球智库报告》是国外第一份真正意义的智库评价实践和研究，也是世界上最有影响的智库评价体系，现已成为衡量世界各国智库发展水平、竞争力和影响力的重要参考依据。此外，由于现代智库的核心价值和生命力在于对公共政策活动的影响力，对智库的分析应基于我国政策过程的现实，因此本研究还参考两套基于中国国情且认可度较高的智库研究报告。一是《中国智库综合评价研究报告》，发布单位为中国社会科学院中国社会科学评价研究院，该机构在我国引领着哲学社会科学发展走向，掌握学术评价话语权；二是《中国智库影响力评价与排名》，发布单位上海社会科学院是全国最大的地方社会科学院，下设的智库研究中心是国内首家进行中国智库排名的智库评价机构，自2014年项目实施以来积累了客观数据和智库研究成果，其评价标准、内容和流程日渐完善规范。
基于三份智库报告中的高校智库排名，本研究确定北京大学国际战略研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院为研究对象。原因在于，北京大学国际战略研究院在前两个榜单中位列第一和第七，清华大学国情研究院在三个排行榜中均位列前五，中国人民大学国家发展与战略研究院在后两个排行榜中均位列前两位。北京大学国际战略研究院2013年正式组建成为北京大学国际关系学院内设的实体机构，研究院在TTCSP《全球智库报告（2017）》中的排名不仅在高校智库分项名单中位居前列，且在全球智库总排名中位居第78位。清华大学国情研究院于2011年成立，依托清华大学公共管理学院，联合校内教育研究院、人文与社会科学学院等科研机构组建，于2015年11月入选中央办公厅、国务院办公厅确定的首批国家高端智库建设试点单位名单。中国人民大学国家发展与战略研究院成立于2013年，是中国人民大学集中整合学校优质思想资源重点打造的新型高端智库，拥有宏观经济论坛、重阳金融研究等十大核心研究团队，同样入选首批国家高端智库建设试点单位名单。
此外，本研究利用入围智库的官方网站和智库人员简历等信息，分析我国一流高校智库影响力的产生过程及其提升方式。
（二）智库影响力提升维度
本研究依据TTCSP《全球智库报告（2017）》《中国智库综合评价研究报告（2017）》和《2017年中国智库影响力评价与排名》三份智库报告的评价指标体系确定分析框架，三个指标体系均在关注智库的学术影响力之外，重点关注智库的决策影响力和社会影响力，且涵盖了智库将资源优势转化为提升智库影响力的途径，分别以效用指标、管理能力指标、智库能力指标考察智库提升影响力的方式。因此高校智库提升影响力的途径即可用三套评价体系中共同的指标表征，每一项指标即代表一种影响力提升的维度。本研究基于此，结合官方资料等公开数据分析三家高校智库的影响力提升路径。（见表1）
三、高校智库提升影响力的关键路径
三家一流高校智库自我定位“公共政策研究咨询机构”，开展跨学科、综合性、多方位的重大政策和现实问题研究，同时通过引导公众舆论和介入政府决策，产生并扩大影响力。本研究基于北京大学国际战略研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院的资源获取与管理过程状况，分析一流高校智库的影响力提升路径及其特征。
（一）突破圈层结构的隐性桎梏，融入政策制定网络
智库影响力大小主要是看智库能否与政策制定网络成功互动，这一网络包括政策共同体（Policy community）、政策倡议联盟（Advocacy coalitions）以及政策话语联盟（Discourse coalitions）。政府内外的行为主体均处于政策制定网络之中，他们内外合力推动政策的制定与实施，而智库亦被纳入决策进程当中。同时，政策制定网络会因智库与决策者之间的“政智关系”亲密度及“智政渠道”通畅度而形成圈层结构。将智库提出的政策建议与决策者的决定之间建立因果关系，增强智库与政治家及公众的关联，是位于不同圈层的智库提升自身影响力共同的方式。具体而言，研究人员的政府行政职务经历、智库学者参加政府咨询会、递送决策咨询专报等指标，可用以衡量智库缩短与政策制定者距离的努力，而用出版物发表、接受媒体采访等指标评估智库加强学术影响力和社会影响力的努力程度。三家一流高校智库在运营策略方面同时表现出内圈层和外圈层的特征，一方面，它们利用掌握的政治资源加强与决策层的互动以强化其决策影响力；另一方面，它们通过发挥学术影响力和社会影响力间接影响决策层。
三家智库依据其服务对象的复杂需要，组建了背景多元的混合型研究团队，包括职业学者以及具有实际工作经验的人员，人员构成具有突出的异质性。三家智库中具有高校和科研院所任职经历的人员比例最高，大多数研究者均拥有在高校或科研院所从事教学和研究的经历。不同于美国智库对旋转门机制的成熟运用，我国三家一流高校智库人员拥有政府工作经历的比例相对较低，他们一般以挂职的方式进入政府部门，或由智库聘请政府官员担任兼职研究员。其他非营利组织和媒体、期刊机构同样是智库人员重要的任职单位，智库成员通过提高在学术期刊和权威媒体的话语权，借助担任其他组织和机构的顾问以增加同行交流的深度与频次，扩大智库的学术影响力和社会影响力。（见表2）
在组建混合型研究团队的基础上，三家高校智库试图以最有效的行动实现影响力，其行为可分为直接和间接两类，前者包括参加政府举办的咨询会、递交咨询报告或研究简报；后者包括发表出版物、接受媒体采访等。（见表3）总体来看，智库通过直接行动参与决策的方式少于间接影响政府决策的途径。一方面，就直接渠道而言，高校智库学者参加中央政府决策咨询会议的次数较少且有机会参与其中的学者须为领域内的权威，因此，智库往往通过递送咨询报告及研究简报的方式参与政策过程，对决策者的思想产生影响。另一方面，智库学者更多的通过发表出版物以及在媒体发声等方式间接影响政府决策。
（二）构建人岗匹配的现代架构，维持组织公信力
有关智库在政策制定中提升影响力的行动是否使其组织公信力下降的讨论从未间断，保持决策影响力和公信力间的平衡是智库发展的前提性问题。构建基于公信力的组织架构与运行体制是维护智库公信力的保障，选举独立且可靠的董事会并支持客观科学的研究，有利于同时提升智库的可信度和政治参与度。
参照国际著名智库类似于企业的内部治理结构，三家高校智库设有理事会，由其掌握智库的最高权威并保持问责和维持公众的信任，在此基础上将院长负责制作为日常运行机制，由主要负责人把握智库的研究风格和偏好，对其学术公信力产生关键作用。一是三位高校智库主要负责人曾在政府、媒体和其他非营利组织担任职务，因此搭建了完备的社会关系网络，有利于负责人在与大学的管理互动及政府的联系中，为所在智库争取更多声誉与资源，并通过获得党和国家领导人的批示，对政府决策产生持续影响力。二是三位负责人均获得一流大学或研究院所的研究生学位，其研究聚焦对国家发展具有重要政策指向性和战略性的重大现实问题，在各自研究领域内是世界知名专家，拥有高水平研究成果和良好的学术声誉，获得业内最高荣誉表彰（见表4），具有较大的学术影响力。总体而言，三家智库主要负责人高水平研究能力和多元任职经历有利于平衡智库的公信力和决策影响力。
三家一流高校智库灵活开放的用人机制可最大限度借助外部力量，多渠道吸纳最合适的研究人员产出高品质的研究成果。三家高校智库总体呈现“小型化”的发展特征，其专职研究员分别为5名、13名、9名（见表5），兼职人员（包括访问学者）与专职科研人员之比均在50%以上。智库通过针对研究任务设立研究中心的方式对研究团队进行岗位管理，可满足智库多样化的研究项目需要，确保研究者依据专长开展研究。一是从专业技术等级来看，中高级职称研究者在三家智库中占比约为九成，这在总体上保证研究问题的针对性和研究成果的成熟性，中高级职称研究者往往具有更丰富的履职经历，对实践问题的敏感度更高，对咨询建议可操作性的把握能力更强。二是智库研究人员的教育背景，这一要素是高校智库提高研究质量的关键社会资本。供职于三家智库的研究者均毕业于世界名校或国内一流高校，大多获得博士学位，且有30%至45%的研究者拥有海外博士后经历。三是从学科领军人物来看，有1人获得英国最高学术荣誉称号即高等教育学院院士，该荣誉被视为英国从事高校教学和科学研究的最高个人荣誉，另有中国工程院院士2名，中国科学院院士1名，享受国务院特殊津贴专家9名，美国国家工程院外籍院士1名，获得首批“清华大学文科资深教授”称号3人。他们在从事科学研究工作之外，通过组建专业学会和重点实验室，关注现实问题的技术突破；担任政府咨询决策特聘专家、教学指导委员会委员、期刊学术顾问等职务，推动理论应用于实践。他们通过介入社会实践，提升研究成果的质量、产生重大经济和社会效益，在各自领域具有较大的知名度和认可度。
（三）恪守学术研究的价值传统，形成政策研究品牌
一流高校智库在“发现问题—解决问题”的研究路径下创新思想，形成优质的“政策源流”和良好的品牌效益，以此获得舆论支持并影响政策制定，已有研究证明，智库历史、研究形式的选择及研究提交的时机均会影响其能否成为政府和媒体的信息来源。而研究提交时机受到智库研究范围和议题领域的影响，若智库能在政策制定的准备阶段提出新的提议，便能迅速获得在政策制定网络中的主动权。因此高度专业化的智库往往都对“问题源流”充分关注，遵循问题研究的逻辑起点，同时坚守“政策源流”的立场观点，以便当政策之窗打开之时，高校智库能够迅速高效地做出反应。
从正式成立时间来看，三家一流高校智库均成立于党中央大力发展智库的战略机遇期。北京大学国际战略研究院、清华大学国情研究院和中国人民大学国家发展与战略研究院分别成立于2013年、2011年、2013年，其中前两家智库均在已有研究院的基础上进行战略调整和资源整合而组建，同时继承了原组织良好的内外资源、研究基础、学术声誉以及研究传统，在此基础上汇聚来自不同专业背景的高层次专家，借此形成文理综合、学科交叉的综合研究优势。
专家观点在政策过程各个阶段扮演不同角色，因此在每个阶段提供观点的目的亦有所不同，高校智库专家据此采用不同的研究形式以此更好地将研究成果呈献给政策制定者。在议程设定阶段和政策审议阶段，智库向政策制定者提交关于社会、经济与社会问题的见解，为政策制定者提供可选择的讨论范围；或是提交具体的政策提议，明确支持某个具体的行动方案。如中国人民大学国家发展与战略研究院社会治理与社会创新领域的3个研究团队，聚焦于社会治理的关键话题，基于社会调查一手数据开展深入且客观的预测研究和对策研究，成为影响社会政策的重要力量。在政策制定阶段和政策执行阶段，三家智库以评论或评估的形式探讨具体改革方案的可行性，并对方案执行的优缺点进行具体评价。如中国人民大学国家发展与战略研究院设置“公共政策评论”专栏，邀请主流媒体参与，以专家对话和研讨会等形式对国家重大改革进展及政策执行情况进行分析，并为其指明未来发展方向。
根据研究兴趣的广度划分，三家智库均属于全方位服务型智库，研究范围跨度广泛，包括外交及国内政策议题，同时涵盖基础性研究、应用性研究和对策性研究，它们依据问题导向开展研究，在各自领域形成良好的品牌效益及较强的辐射作用。以清华大学国情研究院为例，其研究议题具有突出的中国特色、主题的时代性和内容的拓展性，其国情及国策研究已在国内极富声望。在智库正式成立之前，即2000—2011年期间，研究院的重大项目经费主要来源于部委委托项目、纵向课题以及国际交流合作项目，这一阶段的研究主题聚焦于国家规划实施评估和目标论证等应用性研究，以及新世纪发展战略、中美关系、公共治理等对策性研究。进入2012年即研究院正式成立的第二年，经费来源进一步增加、研究主题更为综合化、研究内容更为深入。中央办公厅、国务院办公厅、国家环保部、国家互联网信息办公室等单位亦委托研究院开展相关研究。研究主题既包括中国现代化、党建理论等基础性研究，也包括国家发展规划战略等应用性研究，还涉及社会安全、绿色生态等对策性研究，这一阶段的研究形成了完整的体系，三个研究层次相互支撑，为政府决策提供及时可靠的研究报告和决策咨询，并产生重要的政策影响和社会影响。
四、启示与建议
高校智库是服务于社会的知识生产机构，提升影响力既是其发展的关键策略亦是评价其成功与否的核心要素。但目前我国高校智库的影响力水平较低，且相关研究极少将影响力提升路径作为动态系统结构进行研究，因此亟需对这一话题开展深入研究。北京大学国际战略研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院在各影响力报告中均排名靠前，在组织架构、团队建设、研究定位等方面拥有丰富经验。基于三家智库的相关信息，重点分析它们在发展导向、人才吸引、人员管理和组织管理四个维度的表现，并基于分析结果提出相应对策建议。
（一）打造畅通的“校-政”咨政渠道，借助多手段影响政策制定
研究发现，三家一流高校智库积极搭建咨政服务的工作关系网络，而这一关系网络的紧密程度直接决定智库在圈层结构中所处的位置。它们的主要方式有两种，一是吸纳具有政府部门、非营利组织以及媒体、期刊机构工作经历的高水平学者加入智库团队；二是通过多种策略最大限度发挥智库在政策制定网络中的作用并扩大影响力。近年来基于行为科学、认知科学等的助推理论逐渐成为公共政策领域的热门话题，它强调人在做出决策时并非始终是理性的，会受到自身和环境因素的影响。运用非强制性的助推方式，既能在一定程度上影响决策行为，又能够保证其相对自主地做出决策。位于外圈层的高校智库应遵循助推理论，在紧密依托资深专家、专题数据库、研究基地及海外联系等优势资源的基础上，开展助推式的决策咨询服务，通过向行政部门和新闻媒体提供咨询服务的方式建立工作关系网络，行政部门有助于高校智库主动嵌入国家治理体系，成为我国决策咨询体系中的重要力量；新闻媒体可帮助高校智库借助公众舆论打开“政策之窗”，在此过程中表现活跃的智库更易得到决策者的关注。因此，我国高校智库应借助多种手段积极融入政策制定网络，其具体达成路径可参照三家智库的两种措施，从而构建紧密的咨政网络。
（二）构建动态的内部治理结构，创新高校智库知识生产机制
研究表明，三家一流高校智库通过优化内部治理结构，提高智库思想产品的质量与公信力，有效满足政府决策的复杂需求以及媒体、公众等主体的价值诉求。一方面，三家高校智库搭建灵活的扁平化组织结构，按照现代管理模式运作，采用理事会决策、经理层执行的智库治理方式。它们通过吸纳行政官员、商业领袖、学术权威进入智库理事会，组建具有战略眼光和丰富决策经验的议事机构，以此平衡智库的决策影响力和公信力。另一方面，创新高校智库的知识生产机制，包括研究人员设置机制、知识成果转化机制等，如三家高校智库的主要负责人具有扎实的学术功底、管理与公关经验和政治敏锐性，由其把握智库的发展风格和研究偏好，对智库公信力产生关键作用。同时其研究团队高度专业化和知识化，且队伍结构合理，在一定程度上保证智库研究成果的质量和学术认可度。基于此，我国高校智库应优化其内部治理结构，帮助智库形成与外界政策制定网络中其他组织的稳固连接点，维护智库的社会信任度并发挥有效影响力。主要有两种途径，一是挖掘优质社会力量组建理事会，由其决定智库的发展方向和战略选择；二是科学合理组建智库团队，使智库成员的学科及专业特长具备多样性，从而弥补研究过程中因学术视野和学术经验等问题而产生的偏差。
（三）整合优势特色学科资源，遵循问题逻辑的长线研究路径
三家一流高校智库的研究呈现跨学科交叉融合且跨区域全局拓展的横向特征，以及立足重大现实问题且设计未来的纵深时代感。它们在基础性研究之外，将重大现实问题作为政策问题进行建构，开展应用性研究和对策性研究，三类研究互相关联支撑。它们聚焦于国际事务、公共安全、能源问题、社会治理、财经与法律等事关民生和国家安全的领域，且在具体研究任务的范围和聚焦的政策制定领域方面，每家智库均有特色。在研究形式方面，三家智库基于政策过程不同阶段的目的，有意使用与其目的直接相关的形式开展研究，契合决策者需求，这将有助于智库影响力的提升。具体来说，在议程设定阶段和政策审议阶段，智库主要目的在于吸引决策者的关注，并为其提供指导意见，智库以提交提议或提案为主；在政策制定阶段和政策执行阶段，智库意在评估政策的好坏并前瞻性地提供导向，一般以提交评估报告为主。在研究内容上，三家高校智库遵循其自身学术传统，依循问题导向并在“政策源流”中自主发声。鉴于以上研究发现，一方面，我国高校智库需整合校内优势特色学科资源，并在核心领域和“问题源流”中投入更多的智力资源，有效安排基础性、应用性和对策性三类研究的开展，形成完整的研究体系，以支撑高校智库对复杂的利益格局开展前瞻性、战略性和预见性的政策研究；另一方面，其研究形式应以政策制定者为目标群体，以报告的形式呈现并提出具体可行的政策咨询。总之，我国高校智库须推动学科发展和智库研究的良性互动，以一流学科支撑一流智库建设，一流智库促进一流学科发展，从而提高对重大社会问题和理论问题的研究质量，并以政府部门需要的研究形式提交，逐渐养成能够在政策理论设计方面提出问题、思想和战略的能力。