李廷洲 陆莎 尚伟伟 黄驿斐：社会网络建构下的乡村教师政策执行研究

今年是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是《乡村教师支持计划(2015—2020年)》的政策周期将结束，我国全面建成小康社会的战略目标将实现，乡村教师队伍建设的战略使命从服务全面建成小康社会过渡到服务乡村振兴和建设社会主义现代化国家。在新的历史时期，迫切需要在深入研究的基础上总结前一个阶段政策执行中的一般规律，发现瓶颈问题，为下一阶段的政策供给提供理论依据。

国家教育宏观政策研究院副研究员李廷洲、北京教育科学研究院助理研究员陆莎、华东师范大学马克思主义学院讲师尚伟伟、华东师范大学教育学部研究生黄驿斐撰写了《社会网络建构下的乡村教师政策执行研究》一文，从社会网络理论视角出发，采用混合研究方法，对31个省级行政区乡村教师政策执行情况进行研究。文章刊发于《中国教育学刊》2020年第7期。

(一)研究背景

乡村教师队伍建设是我国全面建成小康社会、基本实现教育现代化的关键。近年来,我国逐步形成了以《乡村教师支持计划(2015—2020年)》为顶层设计的政策体系,为乡村教师队伍建设提供了有力支撑。今年是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,是《乡村教师支持计划(2015—2020年)》的政策周期将结束,我国全面建成小康社会的战略目标将实现,乡村教师队伍建设的战略使命从服务全面建成小康社会过渡到服务乡村振兴和建设社会主义现代化国家。在新的历史时期,迫切需要在深入研究的基础上总结前一个阶段政策执行中的一般规律,发现瓶颈问题,为下一阶段的政策供给提供理论依据。

乡村教师政策是近年来备受关注的研究主题,已经开展了不少研究,积累了很多成果。这些研究以2015年《乡村教师支持计划(2015—2020年)》的出台为分水岭:此前,主要聚焦乡村教师在队伍补充、补助待遇提升、学习机会等方面的问题挖掘、政策设计与论证;此后,侧重于对政策执行效果的研究,重点关注乡村教师政策执行的效果与困境、影响机理及经验、对策等。

关于乡村教师政策的研究可以粗略分为三类。第一类研究关注乡村教师培养补充政策。研究认为我国乡村教师培养补充政策的价值取向由工具价值逐渐转向本体价值^[1]。第二类研究关注乡村教师待遇保障政策。随着政策体系的不断完善,物质待遇得到普遍提升^[2]但依然存在一些易导致教师流失及教师流动的问题。第三类研究关注乡村教师质量提升政策。研究发现,教师专业发展获得了较多政策支持,目前主要面临培训供给与需求匹配性差^[3]、行政权威高于专业权威^[4]、制度环境不完善^[5]等困境。

乡村教师政策的执行过程系统地嵌入宏观的政治、经济、社会转型背景,以及特定的正式、非正式制度环境中。目前,在正式制度框架下着眼于乡村教师社会网络互动和意义建构对政策执行影响的研究较少,缺乏对复杂情境下政策执行过程的深入挖掘;采用混合方法的研究也有所欠缺,乡村教师政策执行中的社会网络逻辑还有待进一步揭示。

(二)研究视角和方法

1.理论视角

社会网络理论在政策执行的研究中主要用于分析复杂情境下政策主体的意义建构对政策执行的影响,关注政策与执行之间的认知链,也有研究者将其称为意义建构理论,被弗朗西斯·C.福勒(Frances C.Fowler )称为“第三代教育政策执行研究”^[6]。社会网络理论认为行动者在与他人和自身所处环境进行互动时,会社会性地建构自己的世界^[7],将政策执行者个体的知识与经验、政策执行者所处的情境以及政策设计与表征三个核心要素作为政策执行分析的主要框架。^[8]这种理论视角弥补了技术-理性视角和相互适应视角的不足,强调政策执行者的认知过程、政策制定与执行的相互依存,以及行动者与复杂社会情境的网络互动。^[9]

2.研究方法

数据搜集的方法包括问卷调查和访谈。

第一,在全国范围内开展问卷调查。本研究在全国31个省(直辖市、自治区)开展调研,向校长、教师发放调查问卷,共收集有效问卷19743份,有效率99.2%。其中,城镇教师8930人,占45.2%,乡村教师10813人,占54.8%;女教师14403人,占73%,男教师5340人,占27%;学历方面,初中以下1050人,占5.3%,中专6838人,占34.6%,高中1013人,占5.1%,大专4996人,占25.3%,本科5557人,占28.2%,研究生及以上289人,占1.5%;职称方面,无职称2373人,占12%,三级628人,占3.2%,二级6678人,占33.8%,一级7742人,占39.2%,高级2311人,占11.7%,正高级11人,占0.1%。样本结构较合理。

第二,开展个别访谈和焦点集体访谈。本研究采用个别访谈和焦点集体访谈搜集访谈资料,选取了中央政府、省级政府、县级政府、学校等各层级的政策制定者、执行者、目标群体作为研究对象,共整理访谈记录682952字。

本研究选取的研究对象具有多层级性、多部门性、跨地区性、人员多样性等特点,累计访谈中央政府层面政策制定者25名,省市(区县)教育行政人员101名、校长59名、教师106名。具体来说,中央政府层面的访谈对象包括教育部相关司局和处室负责人,财政部综合司相关处室负责人,教科文卫司相关处室负责人,中央编办四局相关处室负责人,人力资源和社会保障部事业单位人事管理司相关处室负责人。省级政府层面的访谈对象包括北京、甘肃、河南、贵州、山东、广东、青海、西藏、湖北等地区教育厅和相关处室负责人,财政厅和人社厅相关处室负责人。在研究涉及的每个省份选取2～3个区县开展调研,区县政府层面的访谈对象包括教育局和相关科室负责人。学校层面的研究对象包括校长、教师等。

数据分析的方法也分为两类。

第一,文本资料的编码分析。本研究共整理访谈记录682952字、政策文本96753字。为对这些资料有全面的把握和进行系统分析,本研究使用Nvivo12.0进行文本分析。在对资料整理和归类的基础上,通过开放编码、二级编码、三级编码对资料进行系统分析,并识别对本研究有意义的字、词、句子与段落,将其编码为自由节点,进行归类和深入分析。

第二,量化数据的统计分析。本研究采用量化分析软件对问卷数据进行统一清洗,清除无效问卷,并对问卷进行描述性分析。卡方检验是判断两个类别变量间关联性的统计方法。本研究使用卡方检验分析的两个变量是“城乡划分”与“节点属性”,这两个变量均为类别变量,其中“城乡划分”的取值包括“城镇”和“乡村”,“节点属性”的取值包括“生存型”和“发展型”。

第一,乡村教师政策执行取得巨大成就。

近年来,我国乡村教师政策体系趋于系统、完善,政策执行对乡村教师队伍建设产生了重要而深远的影响,取得了显著成就。首先,乡村教师编制标准和培养补充渠道不断完善。形成了城乡统一、向乡村倾斜的中小学教职工编制标准,28个省份实施了地方师范生公费教育,每年吸引约4.1万名师范生和高校毕业生到农村中小学任教。2006年以来,中央累计招聘特岗教师75.4万人,覆盖中西部1000多个县、3万多所农村学校,有效改善了中西部乡村教师队伍的学历、年龄和学科结构。其次,乡村教师待遇保障力度进一步提高。自2015年《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划(2015—2020年)的通知》颁布以来,各省份逐步落实和提高了乡村教师工资待遇,实行了差别化生活补助政策,实施了教师各项社会保障、周转房等政策。统计数据显示,当前乡村教师平均津补贴达到了656.51元/月。最后,乡村教师质量提升获得全方位政策支持。职称评审实现了向乡村教师倾斜,如甘肃省出台政策明确规定乡村教师职称评定不受指标限制,单独给乡村教师分配正高级教师岗位指标等。培训规模和实效性不断提高,2015至2018年中央财政共投入86亿元,培训教师785万余人次,各级地方政府也开展了多种形式的乡村教师培训。统计数据显示,92.69%的调查对象对远程培训以外的培训内容给予积极评价。

第二,乡村教师政策在执行中出现了一定的失真问题。

政策执行失真指政策执行过程中相关主体的主观行为偏离政策意图或政策执行结果与政策目标偏离的现象。首先,政策执行主体和目标群体行为出现了偏离政策意图的现象。由于政策场域结构的复杂性和行动者动机、社会情境的复杂性,乡村教师政策执行主体和目标群体出现了多种偏离政策意图的现象。调研中发现,在交流轮岗政策中部分城镇学校由于教师短缺,便消极应对、不派出教师到乡村交流轮岗;或将交流轮岗作为一种惩罚手段,派出工作表现差的教师;甚至有城镇学校采用向乡村学校拨付经费以替代派出教师义务的现象。部分学校在选派教师参与脱产培训时并不选派一线教师,而是选派教辅岗位上的教师。其次,政策执行结果出现了偏离政策预期目标的现象。一是乡村初任教师工作不安定,职业认同状况消极。问卷数据分析发现,83.9%乡村教师表示工作太累;90.3%乡村教师表示有太多工作要做,只能放弃自己的一些个人爱好;97.5%乡村教师表示在家里还经常考虑工作上的事。访谈文本分析发现,乡村初任教师对职业的认知与认同状况整体是消极的。反映乡村初任教师工作行为和态度的节点共114个,其中100个是消极的,仅14个是积极的。乡村初任教师对工作的认知集中体现在“工作量大”和“条件艰苦”上。对职业的认同状况主要表现为对生源质量、学生基础、学习习惯、生活习惯等持否定态度,由此导致教师认为学生培养难度较大,缺乏职业成就感和自豪感;认为乡村家长不重视教育、缺乏家庭教育的能力、不支持教师工作、不认可教师劳动、教育理念落后、素质低下等。多数教师是出于无奈在乡村就业,政策执行虽然引导了这些教师到乡村就业,但并未对他们的行为和态度形成有效的影响。二是交流轮岗教师工作效果不够理想。问卷数据显示,只有23.3%的城镇教师希望参加交流轮岗。访谈文本分析结果显示,涉及交流轮岗教师行为、态度的节点频次总数为42,其中32个节点为消极评价。政策虽然促使城镇学校教师到乡村学校交流轮岗成为事实,但这些教师在乡村学校工作期间的效果并不理想,无法充分发挥优质师资的作用。三是部分培训给乡村教师带来负担。部分远程培训由于形式单一、内容缺乏对乡村教学工作的针对性,对教师工作没有实质的帮助,使培训流于形式。在对远程培训进行评价的文本中,消极评价的文本覆盖率达83.6%。

教育政策执行是文本形态或政府话语体系下的教育政策转化为现实形态的政策目标的过程。这个过程系统地嵌入特定的制度环境以及政策主体、行动者复杂的社会情境之中。研究社会网络中的教育政策执行,要分析目标群体的社会关系结构生态,即对其政策认知、行为偏好、本土文化、互动模式等展开文化主位的分析。

(一)目标群体的社会网络特征

1.“上面”与“底下”:语言中存在着符号影响

皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)使用“符号暴力”(Symbolic violence)这个概念描述在一个社会行动者本身合谋的基础上施加在他身上的符号影响。在这种情况下,社会行动者对那些施加在他们身上的影响,并不领会为一种暴力,反而认可这种影响,甚至认为这是理所当然、不证自明的现象。^[10]在城镇和乡村教师的话语体系中,大量出现用“下边”“下面”甚至“底下”等称谓指代“乡村”的表述形式;“城市”则以“上边”“上面”等称谓表达。这种指代方式得到广泛认可,以至于乡村教师称自己所在的区域为“咱们下边”“我们下边”。城乡之间的空间移动也被相应地符号化:“来乡村”被表述成“下来”;“去乡村”被表述成“下去”“往下走”;“来城市”被表述为“上来”;“去城市”被表述成“上去”“往上走”。这里的“上面”与“底下”已不仅是具有指代意义的名词,还具有表征“发达”与“落后”的形容词意涵。在“上面”与“底下”之间存在一个连续的谱系,越发达的地区越具有“上面”的特征,更发达的地区被表述为“更上面”;越偏远、落后的地区越具有“下面”的特征,更偏远的乡村被表述为“更下面”。

在城镇和乡村教师的话语体系内,乡村被赋予了“落后”“贫穷”“不体面”等符号性意义,并冠以“下面”“下边”“底下”等称谓;城市则被赋予了“现代”“发达”等符号性意义。这套话语体系在政策执行场域中被包括乡村教师本人在内的行动者广泛使用,其中蕴含的符号性意义也获得了普遍认同,被认为是理所当然、不证自明的。这构成了制度、传统和文化对乡村和乡村教育施加的符号影响。语言不仅是表达意义和人际沟通的工具,同时也是表达价值判断、运用权力的工具。个体习得并内化了一套语言体系,便同时内化了语言中夹杂的价值体系。正是这种根植于教师群体话语体系中的关于城乡认知的符号影响,构成了乡村教师政策执行的文化阻力,进而成为政策执行失真的社会关系性诱因。

2.生存与发展:城乡教师职业认知存在差异

依据亚伯拉罕·马斯洛(Abraham Harold Maslow)的需求层次理论,个体的需要分为五个层级,由低到高分别为生理需要、安全需要、爱和归属感的需要、尊重的需要和自我实现的需要。一般来讲,不同层级的需要出现的顺序不同。个体只有在低级需要得到满足之后,才会产生高级的需要^[11]。对访谈资料的文本节点进行类属分析,发现一部分节点可以反映被访者的需要层次,为方便分析和讨论,本文将这些层次进一步概括为两类:生存型和发展型。生存型需要指涉教师工作条件、工作负担、工作收入等维持工作的基本条件,更多地指向物质层面的现实范畴;第二类节点指涉学校文化、团队合作、进取精神、职业态度等工作发展的要素,更多地指向精神层面的抽象范畴。反映被访者生存型需要的节点频次总计为87,反映发展型需要的节点频次为61。整体来看,被访者的需求层次向生存型倾斜,更多地指向照顾家庭、工作收入、工作负担等。发展型需要种类更多,但频次普遍较少。文本分析发现,城镇教师的生存型节点频次为26,发展型节点频次为30,发展型节点频次较高;乡村教师的生存型节点频次为61,发展型节点频次为31,生存型节点频次较高。从直接的数据观察可以看出城镇教师的话语体系更倾向于发展型,乡村教师的话语体系更倾向于生存型。下面,本文用卡方检验证明这种差异在统计学上的意义。

本检验的原假设H0为:城镇教师与乡村教师的话语体系没有显著差异,检验结果如表1所示。

表1的卡方检验结果显示,卡方统计量的观测值为5.676,对应的概率p值为0.017,在显著性水平α=0.05时,由于概率p值小于α,故应拒绝原假设,认为城镇和乡村教师的话语体系存在显著差异。

这种话语体系的差异实际上反映了城乡教师迥异的工作环境,致使乡村教师缺乏职业发展的条件和意识,其关注的范畴更多地集中在工作环境差、工作负担重、条件艰苦、生活不便利等方面。乡村学校规模小,教师数量有限,无法形成有效的教研共同体,教师职业发展的支撑体系缺乏,教师职业发展速度和空间受限。

3.经济、社会、文化资本不足:乡村教师地位不高

首先,乡村教师在乡村场域中的经济资本微弱。乡村教师与纯粹务农的农民相比,其收入略高。比起外出务工的人员其收入捉襟见肘。调查数据显示,乡村教师的年收入平均为33760元,且家庭经济收入压力在乡村教师压力感知中排名第二。在河南省B县,当地一个典型的农民,农忙时在家种田,农闲时外出打工,其年收入约6～8万元,是普通教师的2～3倍①。相对农民而言,教师的受教育程度与综合素质较高,与其收入水平形成反差。

其次,乡村教师社会资本存量低,社会交往弱势。作为乡村教师重要社会资本的学生家长,多数在外务工,且对教育重视程度不高,对教师的工作以及教师本身不够重视。乡村教师在生活技能方面较农民没有优势,在与农民的交往中难以形成互惠互助的良性关系,处于弱势地位。乡村教师不再务农,工作性质与农民迥异,与农民丧失共同语言。调查数据显示,74.9%乡村教师认为自己所处的社会阶层低于个体小商店店主、建筑工人等,只是比种田的农民略高,同时对自己未来的发展缺乏期待。

(二)乡村教师面临城乡双重区隔

当前我国处于快速城镇化的社会转型过程中,城乡社会结构正发生剧烈的变化。然而,在这一过程中,乡村教师难以融入城镇或乡村生活场域。

一方面,乡村教师难以融入乡村场域。传统中国乡村学校由当地村民集资办学,乡村教师是当地的文化代言人,与学生之间存在着密切的亲缘、地缘关系。随着城镇化进程的持续推进和师范教育体系改革,许多乡村教师不再来自当地^[12],缺乏对乡村文化、乡村学生、乡村家长的认同,成为“乡土社会的陌生人”^[13],具有向城镇流动的倾向。调查结果发现,48.3%的乡村教师认为在学校人人只顾完成自己的事情,只有11.6%的乡村教师会再次选择从事乡村教师这一职业。访谈文本分析发现,乡村教师对家长的态度多表现为消极评价,如“对教育不重视”“对学校工作不支持”“素养较差”等;只有少数文本传递了“家长淳朴”“易于相处”等信息。此外,越来越多的乡村教师在城镇安家,上下班往返于城乡之间;或与家人分居,一周乃至更长时间见面一次,被动留在乡村任教,进一步增加了其与乡土社会的疏离。随着城镇化的持续推进,城市的生活方式和文化越来越有吸引力,更多的乡村教师选择在城镇安家。这种家庭与工作在空间上以及社会生态上的隔离会愈加强烈地影响乡村教师的乡土认同。

另一方面,乡村教师融入城镇场域也面临一定的障碍。首先,乡村教师工作在乡村,在空间上与城镇生活有天然的疏离。其次,乡村教师基于工作建立的社会关系主要是家长和同事。乡村学生的家长一般外出务工或是留守老人。最后,在限制乡村教师向城镇流动的制度环境内,乡村教师通过工作调动进入城镇面临障碍。

在宏观社会转型的历史进程中,乡村教师既无法在乡村找到归属感,又难以真正融入城镇社会生活场域。在当前的社会变迁背景下,乡村教师游离于社会转型的历史进程之外,在乡村与城市二元社会结构中面临双重的文化区隔。

教师社会网络特征的形成有着深刻的经济社会变迁背景。我国城乡经济社会发展水平、公共资源配置条件等方面存在客观差距。城镇作为区域经济、文化中心为教师提供的职业发展前景和生活便利程度也是乡村所无法比拟的。加之我国仍处于快速城镇化的历史进程中,近十年来常住人口城镇化率由2009年的46.59%提高到2018年的59.58%,年均提高约1.3个百分点;学龄人口城镇化率由2009年的51.04%提高到2018年的77.89%,年均提高约2.7个百分点。按照宏观政策的顶层设计和一般规律,这种趋势还将继续发展,乡村人口和学生将继续流失,乡村“空壳化”的现象将更加突出。同时,这种流失不仅是数量的减少,还是一种“抽离”式地流失,是家庭经济资本、社会地位较高的学生首先流失,最后留下的往往是经济资本、社会资源方面较为弱势家庭的子女,对乡村教师的工作提出了更大挑战。

在这种背景下,乡村教师政策的战略目标是在乡村教育规模逐渐缩小的动态过程中保证其公平、有质量的发展。这不是以“均衡”或“倾斜”为主导理念的政策设计能够完成的使命。^[14]在乡村振兴和全面建设社会主义现代化国家的新的历史时期,顶层设计上需要一种更强有力的“差别化、补偿式”政策设计。唯其如此,才能消解已经形成的城乡教师社会网络特征带来的负面影响,真正促成乡村教师政策的有效执行。

第一,在培养补充方面,重视地域认同和文化认同,为乡村学校定向培养本土化的教师。如前文所述,乡村教师对本乡本土的地域认同和文化认同至关重要,直接影响着教师的稳定性和教育质量。来自本乡、本县乃至本省以外的年轻教师,因缺乏对本地的文化认同和归属感,稳定性较差,这些教师往往将乡村学校作为进城的跳板。近年来,湖南、江西、广东等地区先后出台相关政策,试行乡村教师本土化、定向培养模式,取得了良好效果,积累了宝贵经验。建议推广这种模式,由省、市级地方政府与师范院校合作,实施定向招生、定向培养、定向分配的师范生培养模式。^[15]地方师范院校依据本地区各县乡村学校教师需求,实施按需招生。地方政府在师范生入学前即确定未来毕业后的就业岗位,并预留事业编制。录取入学的师范生由公共财政提供培养经费,免除学费、住宿费等费用。

第二,继续提高乡村教师的地位待遇,补偿其社会、文化资本方面的劣势。社会、文化资本方面的劣势是影响乡村教师岗位吸引力的关键。当前,需要在已有乡村教师岗位津补贴政策基础上,继续提高补助标准,改善居住条件,以补偿其社会、文化资本方面的劣势。同时,完善乡村教师荣誉制度体系,在对从教一定年限的乡村教师颁发荣誉证书的基础上给予物质奖励;在各类人才项目、荣誉表彰、评奖评优中,采用设立专岗、专项或者单列名额的办法,向乡村教师倾斜。

第三,构建具有针对性的乡村教师专业发展支撑体系和适应全科教学的职称评审制度。乡村教师的教学工作具有明显的小班化、多学科特征,传统的教师培训一般针对城镇学校的标准班额和单一学科教学环境,缺乏对乡村教师的针对性。为此建议,增加乡村教师尤其是村小、教学点教师脱产培训和外出学习的机会,同时加强县级教师发展机构和教研员队伍建设,为乡村教师提供本土化、针对性的专业发展支持,以补偿乡村教师由于工作量大、教研文化缺失、培训资源短缺等造成的专业发展劣势。另外,在乡村学校取消职称岗位比例限制,设立适应乡村教师全科教学的职称评聘标准,教师在任职年限、学历、教学业绩等方面达到基本标准即可评聘相应职称岗位。^[16]